II SAB/Sz 58/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Marszałka Województwa do załatwienia wniosku M. W. z dnia [...] lutego 2021 roku o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Marszałka Województwa w sprawie wniosku wskazanego w punkcie I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Marszałka Województwa na rzecz M. W. kwotę [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. W. ("strona", "skarżący") wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Marszałka Województwa ("organ") w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu 24 lutego 2021 r. strona zwróciła się do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres: [...] z wnioskiem o udostepnienie informacji publicznej następującej treści: "Decyzja/zezwolenie na usunięcie drzew przy ul. [...] w S. – działka [...] z obrębu [...]". Jako sposób udostepnienia wnioskowanych informacji strona wskazała pliki komputerowe i przesłanie informacji pocztą elektroniczną na adres: [...] W skardze złożonej za pośrednictwem organu skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 24 lutego 2021 r. oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych Wskutek bezczynności organu skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawą do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie otrzymał od skarżącego wiadomości e-mail z adresu [...], która zawierałaby żądanie udostepnienia informacji publicznej a skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił jej wysłania ani nie wskazał, na jaki adres ją wysłał. Organ dodał, że sprawdził swoją infrastrukturę sieciową i stoi na stanowisku, że albo skarżący omyłkowo nie wysłał wniosku do organu albo wysłany wniosek powrócił do skarżącego z informacją zwrotną, że nie został przepuszczony do infrastruktury sieciowej organu. Wobec powyższego organ wskazał, że nie doszło do skutecznego dostarczenia mu wniosku o udostepnienie informacji publicznej i wniósł o oddalenie skargi. W złożonym do sądu piśmie z dnia 11 czerwca 2021 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę wskazując, że podał organowi właściwy adres poczty elektronicznej, na który miała nastąpić odpowiedź na wniosek oraz przedłożył informację potwierdzającą nadanie wiadomości elektronicznej na adres organu w dniu 24 lutego 2021 r. o godz. 11:37:14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 tj., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym może być rozpoznana w trybie uproszczonym sprawa, w której przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usuniecie przeszkody do wydania decyzji (vide: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk , M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005). Przekonanie skarżącego o pozostawaniu organu w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, znajduje uzasadnione podstawy. Istota sporu zawisłego przed sądem w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przedmiotowy wniosek został skutecznie złożony do Marszałka Województwa [...], co wprost determinuje ustalenie, czy po stronie tego organu powstał obowiązek załatwienia przedmiotowego żądania w trybie przepisów u.d.i.p., a w konsekwencji, czy nie realizując tego obowiązku organ popadł w bezczynność. Ocena powyższej kwestii musi jednak być poprzedzona zbadaniem, czy sprawa w ogóle mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez niego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej. Marszałek Województwa [...] – jako organ władzy publicznej – jest zatem objęty zakresem podmiotowym ww. ustawy i jako taki jest obowiązany do jej stosowania w odniesieniu do informacji publicznych będących w jego posiadaniu (ust. 3). Również kwestia oceny charakteru informacji objętych wnioskiem skarżącego z dnia 24 lutego 2021 r. nie budzi większych wątpliwości. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. charakter informacji publicznej ma każda informacja o sprawach publicznych. Odnosząc to pojęcie do zakresu działalności organów władzy publicznej, do których należy Marszałek Województwa [...], zauważyć należy, że w świetle konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Oznacza to, że w zakresie zadań wykonywanych przez organy administracji publicznej, tzw. spraw urzędowych, organy te co do zasady mogą wykorzystywać instrumenty prawne, których stosowanie przewidują przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący żądał we wniosku z dnia 24 lutego 2021 r. podania informacji odnośnie do decyzji/zezwoleń na usunięcie drzew przy ul. [...] w S., działka [...] obrębu [...]. Uznać zatem należy, że wniosek strony skarżącej spełnia kryteria zapytania o informację publiczną. Publiczny charakter żądanej przez skarżącego informacji oraz fakt, że wniosek został skierowany do organu władzy publicznej, determinowały konieczność załatwienia przedmiotowego żądania w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., pod warunkiem, że przedmiotowy wniosek został do organu złożony skutecznie, co też – jak już wskazano na wstępie – stanowi istotę sporu w niniejszej sprawie. W świetle bowiem art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., warunkiem powstania po stronie organu władzy publicznej obowiązku udostępnienia określonej informacji publicznej jest skuteczne złożenie wniosku w tym przedmiocie. Nie dotyczy to jedynie informacji, które z mocy prawa podlegają publikacji w Biuletynie informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Dopiero więc skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest - w pierwszej kolejności – ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie – w zależności od wyników tej oceny – w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić wnioskodawcą, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania. Skuteczność zgłoszenia żądania udostępnienia informacji publicznej nie może być oceniana według reguł obowiązujących w klasycznym postępowaniu administracyjnym. Należy bowiem zauważyć, że do stosowania k.p.a. ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostepnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku - poza utrwaleniem go w formie pisemnej (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 708/17, LEX nr 2689879). Jednocześnie ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010/5/91). Przyjmuje się przy tym, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15 - publ. CBOSA). Uznaje się nadto, że skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14 – publ. CBOSA). W postanowieniu z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15 NSA stwierdził, że ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciążało ten organ, a nie skarżącego. Z przytoczonego orzecznictwa wynika więc w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Tak daleko odformalizowany tryb składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej oznacza, że wykazanie skuteczności wniesienia żądania w tym przedmiocie do organu administracji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej, wymaga jedynie potwierdzenia wysłania wniosku na oficjalny adres poczty elektronicznej organu. Za taki adres uznać natomiast należy adres do korespondencji elektronicznej podany w Biuletynie Informacji Publicznej lub na oficjalnej stronie internetowej organu (urzędu będącego jednostką pomocniczą organu). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy przypomnieć, że podniesiony w skardze zarzut co do bezczynności Marszałka Województwa [...] polegającej na niezałatwieniu wniosku skarżącego z dnia 24 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, spotkał się w odpowiedzi na skargę z zaprzeczeniem organu, jakoby wniosek, którego skarga dotyczy, w ogóle do niego nie wpłynął. Organ jednocześnie wskazał, że ze sposobu działania stosowanych przez niego filtrów antyspamowych jego zdaniem wynika, że albo skarżący omyłkowo nie wysłał do organu wniosku, albo wniosek został wysłany z serwera pocztowego skarżącego, lecz powrócił do skarżącego z informacją zwrotną, że nie został wprowadzony do infrastruktury sieciowej organu. W tym miejscu wskazać należy, że po otrzymaniu odpowiedzi na skargę skarżący wniósł pismo w którym poinformował, że przeprowadził czynności wyjaśniające w wyniku których ustalił, że jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wysłany w sposób prawidłowy do organu w dniu 24 lutego 2021 r. o godzinie 11:37:14 z adresu "[...]" na adres "[...]", który to adres został wskazany przez organ jako właściwy na jego stronie internetowej. Do pisma tego skarżący załączył scan informacji jaką otrzymał od operatora obsługującego jego pocztę mailową, z której wynika, że przedmiotowa wiadomość wyszła z jego konta na adres organu - "bi pl". Podkreślić należy, że adres ten jest natomiast oficjalnym adresem poczty elektronicznej Województwa [...] widniejącym na stronie urzędu jest [...]. Ponadto wskazać należy, że w zakładce – udostępnienie informacji publicznej na stronie Województwa Zachodniopomorskiego zamieszczony jest w formacie pdf formularz wniosku o udostępnienie informacji publicznej z jakiego skorzystał skarżący. Na tej samej stronie wskazano także, że wypełniony i podpisany wniosek należy wysłać na adres e-mail [...] lub na adres Urzędu. W związku z powyższym, wobec potwierdzenia przez skarżącego okoliczności wysłania w dniu 24 lutego 2021 r. spornego wniosku na właściwy – oficjalnie podany adres do korespondencji elektronicznej z organem, należało przyjąć, że wniosek ten został w tej dacie skutecznie złożony do organu, a w konsekwencji, że od tego dnia rozpoczął bieg 14-dniowy termin do załatwienia przedmiotowego żądania przez organ w trybie określonym przepisami u.d.i.p. Bezsporne pozostaje, że organ we wskazanym terminie wniosku tego nie załatwił, co oznacza, że popadł w niniejszej sprawie w bezczynność, która niewątpliwie nie ustała przed wniesieniem skargi. Wprawdzie nie sposób jest wykluczyć, że nieodnotowanie wniosku w skrzynce poczty elektronicznej organu było od niego niezależne w tym sensie, że wynikało ze sposobu działania systemu do obsługi korespondencji e-mailowej, którym posługuje się organ, to jednak okoliczność ta nie zwalnia go z odpowiedzialności za niezałatwienie przedmiotowego wniosku w terminie, bowiem – co należy ponownie podkreślić – skutki ewentualnych błędów czy nieprawidłowości w działaniu systemów służących do komunikacji z organami (w tym poczty elektronicznej) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów, lecz obciążają organ. Stwierdzając, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności po stronie organu, sąd uznał jednocześnie, iż nie zostało wykazane, by bezczynność ta ustała po wniesieniu skargi, a przed datą jej rozpoznania. W odpowiedzi na skargę bowiem organ jednoznacznie zaprzeczył ażeby wniosek o udostępnienie informacji publicznej do niego dotarł. Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że w świetle poglądów orzecznictwa rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest przy tym wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyroki NSA: z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, LEX nr 2517463; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając charakter bezczynności nie można jednocześnie pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 585/15, LEX nr 1665697), a nadto należy wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13, LEX nr 1481561). Zdaniem sądu, działania organu nie miały cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p., a wynikały jedynie z pominięcia skierowanego do niego wniosku. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.