II SO/Sz 10/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka - Kleczaj po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Fundacji A. o wymierzenie grzywny Spółce A. za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy w terminie postanawia: I. wymierzyć Spółce A. grzywnę w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc złotych), II. zasądzić od Spółki A. na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja [...] w dniu [...] r. (data nadania wniosku) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosek o wymierzenie grzywny [...] Dyrektorowi [...] w wysokości co najmniej [...] zł za nieprzekazanie do Sądu skargi na bezczynność w terminie określonym w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, Fundacja wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając wniosek Fundacja podała, że w dniu [...] r. skierowała do [...] Dyrektora [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wypełnienia załączonej ankiety, będącej częścią projektu "[...]", realizowanego przez Fundację [...] dofinansowanego ze środków [...]. We wniosku wskazano, że informacje w formie elektronicznej należy przesłać za pomocą załączonego formularza elektronicznego. Wniosek został dostarczony do adresata w dniu [...] r. Następnie, w dniu [...] r. wysłane zostało ponaglenie drogą mailową, a w dniu [...] r. kolejne ponaglenie - faksem. Do dnia wniesienia skargi nie został wykonany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a ponadto nie udzielono odpowiedzi na żadne z wniesionych przeze Fundację pism. W związku z powyższym w dniu [...] r Fundacja skierowała, za pośrednictwem [...] Dyrektora [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora, bowiem mimo upływu terminu określonego w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skarga nie została przekazana Sądowi. W tym stanie rzeczy, w ocenie Fundacji, wniosek o wymierzenie grzywny jest zasadny, bowiem [...] Dyrektor [...] uchybił temu terminowi. Do wniosku Fundacja załączyła kserokopię skargi z dnia [...] r., wraz z dowodem jej doręczenia [...] Dyrektorowi [...] w dniu [...] r. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny [...] Dyrektor [...] wniósł o: - oddalenie wniosku w zakresie ustalenia grzywny w wysokości w wysokości [...] zł z tytułu nieprzekazania do sądu skargi na bezczynność; - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; - zobowiązanie strony skarżącej do wykazania, że Dyrektor [...] podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej i był zobowiązany do przekazania skargi do sądu administracyjnego, to jest czy jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i wiedza, o którą ubiegała się Fundacja mieści się w zakresie wiedzy o działaniach władz państwowych. Dyrektor potwierdził, że otrzymał skargę Fundacji [...], jednakże oczekiwał, że na przesłaną kopię skargi będzie zajmował stanowisko na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie – tak, jak na wniosek o ukaranie grzywną. Zdaniem Dyrektora, skarżąca Fundacja składając skargę na bezczynność Dyrektora [...] nie zwróciła uwagi, że szpital nie podlega marszałkowi województwa, starostwu, bądź jednostce samorządu terytorialnego, które mieszczą się w kategorii organów administracji publicznej, a zatem te podmioty podlegają ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dla których wspólną cechą jest wykonywanie administracji w znaczeniu funkcjonalnym, to jest funkcji administracji publicznej. W piśmie procesowym z dnia [...] r. Dyrektor wyjaśnił, że [...] jest podmiotem leczniczym, dzierżawionym przez Spółkę [...]. Działalność ww. Spółki obejmuje m.in. prowadzenie szpitali. Szpital w B. został wydzierżawiony jako zespół składników majątkowych od [...]., której wspólnikiem jest Powiat B.. Umowa dzierżawy jest czasowa. Szpital nie jest oddziałem Spółki i nie jest wpisany do KRS. [...] nie wchodzi w strukturę organizacyjną szpitala. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej jako: "p.p.s.a.", w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., także na posiedzeniu niejawnym. Powołany w tym przepisie art. 54 § 2 wspomnianej ustawy przewiduje, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W sprawach objętych kognicją sądów na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm.) termin ten jest krótszy. Stosownie bowiem do art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę w sprawach z tego zakresu następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wysokość grzywny wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a., określa się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (aktualnie: komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w czwartym kwartale 2017 r. - M.P. z 2018 r., poz. 181). W oparciu o powyższe przepisy, przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Podnieść także należy, że sąd orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni bowiem również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSA/WSA 2010/1/2). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt I OZ 953/10, lex nr 742207). Oznacza to, że w przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego ze względu na jej przedmiot jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem jej w terminie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt I OZ 739/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OZ 344/12 wyraził pogląd, że obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. spoczywa nie tylko na organie administracji publicznej w sensie ustrojowym, lecz również na innych podmiotach, które z uwagi na nałożone na nie przepisami prawa zadania i kompetencje, należy uznać za organy administracji w sensie funkcjonalnym. Zatem, w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem do sądu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest ustalenie, czy podmiot, którego ukarania domaga się skarżący jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny dopuszczalności wniosku (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OZ 796/11, lex nr 1069720, z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OZ 125/10, lex nr 619731). W rozpatrywanej sprawie przesłanki umożliwiające wymierzenie grzywny zostały spełnione. Fundacja [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę z dnia [...] r. na bezczynność [...] Dyrektora [...] w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Użyte w treści przepisu art. 4 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji oznacza możliwość wykonywania zadań publicznych przez podmioty niebędące organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych (por: wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2017 r., II SAB/Kr 175/17, LEX nr 2393118). W rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej. Wobec tego reprezentująca taki zakład spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej w zakresie dotyczącym tej sfery działalności (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., I OSK 358/11, LEX nr 1082736). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem [...] Spółka z o.o. [...] jest podmiotem leczniczym w rozumieniu w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1638 ze zm.), wykonującym działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy, rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych. Z kolei, jako świadczenie zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy). Jednocześnie z akt sprawy wynika, że faktycznie naruszone zostały przepisy prawa przez nieprzekazanie skargi tut. Sądowi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Przewidziany w ustawie o informacji publicznej termin piętnastu dni od dnia otrzymania skargi przez organ, wobec wpływu skargi do [...] Sp. z o.o. [...] dniu [...] r. (kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki znajdująca się w aktach sprawy), upłynął w dniu [...] r. Tymczasem Sądowi znany jest z urzędu fakt, że na dzień orzekania w niniejszej sprawie skarga Fundacji z dnia [...] r. nie została przesłana Sądowi wraz z aktami sprawy. Mając na względzie przywołane okoliczności sprawy, wskazać trzeba, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Ustalając natomiast wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę to, że sprawa dotyczy postępowania w trybie dostępu do informacji publicznej, które zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi Sądowi. Jednocześnie Sąd uwzględnił wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny wskazujące, że zaniechanie przekazania skargi nie miało znamion celowego, umyślnego naruszenia przepisów, lecz było skutkiem niewłaściwej interpretacji przepisów. Dlatego też Sąd uznał, że grzywną adekwatną w tej sprawie jest kwota [...]zł. Odnosząc się do wątpliwości wyrażonych w odpowiedzi na wniosek w zakresie zastosowania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w sprawie ze skargi skarżącej Fundacji na bezczynność, wskazać należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest ani kwestia czy informacja objęta żądaniem skarżącej Fundacji jest informacją publiczną, czy też zasadność skargi na bezczynność. Przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia prawidłowości wykonania ustawowych obowiązków związanych z wpływem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz możliwość zastosowania sankcji przewidzianych za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków. Jednocześnie należy wyjaśnić, że obowiązek przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest organem administracji, czy nawet dysponentem żądnych informacji, czy też stwierdzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. To bowiem rolą Sądu jest dokonanie oceny skargi zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11, z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OZ 495/10, z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10, z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 55 § 1 w związku z art.154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania w punkcie II sentencji, obejmujących wpis od wniosku w wysokości 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200, w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.