II SO/Sz 27/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodnicząca Sędzia WSA – Ewa Wojtysiak po rozpatrzeniu w dniu 19 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku J. Z. w przedmiocie wymierzenia Z. P. U. P. T.-N. S. A. z siedzibą w P. grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy Prawo p postępowaniu przed sądami administracyjnymi p o s t a n a w i a: 1. wymierzyć grzywnę w wysokości [...] zł ([...]), 2. zasadzić od organu na rzecz J. Z. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 9 października 2018 r. J. Z. (dalej: "strona", "skarżący") wniósł w oparciu o art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (z. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej: "p.p.s.a." o wymierzenie Z. P. U. P. T.-N. S. A. z siedzibą w P. (dalej: "spółka", "[...] grzywny za nieprzekazanie skargi z 18 kwietnia 2018 r. na bezczynność [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Do wniosku strona załączyła kserokopie: pisma strony z dnia 16 stycznia 2018 r. o udzielenie informacji publicznej, pisma spółki z dnia 24 stycznia 2018 r. odmawiającego udzielenia informacji publicznej, pisma strony z dnia 6 lutego 2018 r. o ponowne rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, pisma spółki z dnia 15 lutego 2018 r. dotyczące prośby o ponowne rozpoznanie sprawy, pisma spółki z dnia 19 marca 2018 r. dot. ponownego doręczenia pisma z dnia 15 lutego 2018 r., skargi na bezczynność z dnia 18 kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu strona wskazała, iż w 18 kwietnia 2018 r. wniosła za pośrednictwem [...] skargę na bezczynność organu w związku z odmową udostępnienia informacji publicznej (wpływ do siedziby spółki dniu 18 kwietnia 2018 r.). Strona podniosła, iż pomimo upływu terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., spółka nie przekazała skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Zdaniem strony, w tej sytuacji wymierzenie organowi grzywny jest uzasadnione, bowiem przekazanie skargi jest obowiązkiem organu. W odpowiedzi na wniosek [...]. nie kwestionował faktu nie przekazania skargi wraz z aktami sprawy do sądu. Podniósł, że stanowisko strony nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem pominęła ona fakt, iż [...] jest spółką prawa handlowego, a zatem podmiotem niedziałającym w sferze prawa publicznego. Spółka nie jest także organem, czy też podmiotem realizującym zadania ze sfery władztwa, czy prawa administracyjnego. W uzasadnieniu wskazując na art. 54 § 1 p.p.s.a. spółka podkreśliła, iż wskazuje on na obowiązki właściwego organu, a zważywszy na zakres kontroli sądów administracyjnych, określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz definicję organu administracji zawartą w art. 5 § 2 pkt 3 i 5 k.p.a., nie sposób uznać, iż spółka prawa handlowego podlega przywołanym przez stronę rygorom. Podkreślono, że istotne znaczenie ma zakres skargi złożonej przez stronę, której treść w istocie dotyczy wyłącznie sfery wewnętrznej spółki, tj. przekazania kosztorysu. Żądany kosztorys nie jest dokumentem związanym z realizacją władztwa, czy tym bardziej wydatkowania pieniędzy publicznych. Nie jest, także ofertą złożona w ramach postępowania o udzielenie zamówienia. Ponadto, członkowie zarządu spółki prawa handlowego nie są w rozumieniu stosownych przepisów funkcjonariuszami publicznymi, nie są także osobami, którym przekazano kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, w tym również dokumentu, jakim jest kosztorys (tj. kalkulacji sporządzonej dla celów wewnętrznych spółki). Wyjaśniono również, iż dokument ten może być objęty tajemnicą przedsiębiorstwa, a jego okazanie podmiotom trzecim w istocie stanowi czyn naruszenia konkurencji. Dodatkowo istnienia tego dokumentu nie wymagają jakiekolwiek przepisy prawa, w szczególności prawa publicznego, czy też finansów publicznych. [...]. końcowo stwierdził, że ww. przesłanki nie uprawniały jej do przesyłania sprawy do sądu administracyjnego. Pismem z dnia 26 października 2018 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika [...] do nadesłania: 1) odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego spółki, w oryginale lub uwierzytelnionej kopii, aktualnego na dzień ustanowienia pełnomocnika (tj. na dzień 15 maja 2018 r.) lub pełnego odpisu z tego rejestru, celem: - wykazania prawidłowej reprezentacji [...] - ustalenia składu akcjonariuszy oraz charakteru posiadanych przez nich akcji; 2) nadesłania statutu spółki, celem: - ustalenia m.in. przedmiotu działalności spółki, czasu trwania spółki, celu dla jakiego spółka została powołana, liczby akcji i ich rodzaju, źródła pochodzenia środków stanowiących kapitał zakładowy spółki oraz aport, nazwisk i imion albo nazw założycieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do ogólnej zasady wynikającej z treści art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od daty jej otrzymania. Na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Zauważyć należy, że art. 55 § 1 p.p.s.a., w oparciu o który został złożony wniosek o wymierzenie grzywny, stanowi regulację prawną mającą na celu dyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 tej ustawy oraz zapobieganie przetrzymywaniu przez nie skarg skierowanych do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż strona pismem z dnia 18 kwietnia 2018 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie za pośrednictwem [...] skargę na bezczynność tego organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wpływ skargi do siedziby spółki nastąpił w dniu 18 kwietnia 2018 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ obowiązany był do przekazania skargi do Sądu w terminie 30 dni (który upływał w dniu 18 maja 2018 r.). Należy podkreślić, że spółka nie przesłała do sądu ani przedmiotowej skargi wraz z odpowiedzią na skargę, ani akt administracyjnych sprawy. Dodać trzeba, że na podstawie uzyskanych od spółki, na wezwanie Sądu informacji, wynika iż spółka jest spółka akcyjną wpisaną do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Z treści odpisu pełnego ww. rejestru wynika natomiast, że jedynym akcjonariuszem posiadającym jednocześnie całość akcji spółki jest jednostka samorządu terytorialnego – Gmina P.. Z nadesłanego przez spółkę statutu wynika m.in., że założycielem spółki jest Gmina P.. Spółka powstała w wyniku likwidacji R. P. G. K. i M. w P. (Rozdział I, § 3), a czas trwania spółki jest nieograniczony (Rozdział I, § 7). Ponadto mienie, którym dysponował na dzień 31 grudnia 1991 r. Z. O. M. zlikwidowanego R. P. G. K. i M. w P. stanowi kapitał własny spółki (Rozdział III, § 9), wszystkie akcje należą do Gminy P. (Rozdział III, § 12). Należy podkreślić, że przepisy art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. ustanawiają obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy przez każdy podmiot do którego ona wpłynęła, niezależenie od uznania czy skarga należy do kognicji sądu administracyjnego, ani stwierdzenia, że dany podmiot nie jest organem administracji publicznej. Jak podkreślono w orzecznictwie, jedynie Sąd jest władny do dokonania oceny skargi, tak pod względem formalnym jak i merytorycznym, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. postanowienie NSA z dnia 20 września 2011 r. II OZ 799/11, z dnia 15 czerwca 2011 r. I OZ 410/11, z dnia 11 stycznia 2011 r. I OZ 996/10 i z dnia 30 czerwca 2010 r. I OZ 495/10 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez znaczenia dla obowiązku wynikającego z ww. art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. jest podnoszona przez spółkę okoliczność, iż jest ona spółką prawa handlowego. Przedmiotowy obowiązek dotyczy bowiem każdego podmiotu do którego wpłynęła skarga skierowana do sadu administracyjnego. Na marginesie jedynie Sąd wskazuje, iż o ciążących na spółce obowiązkach nie decyduje subiektywne przekonanie spółki, jakoby nie działała ona w sferze prawa publicznego, czy też nie realizowała zadań ze sfery władztwa, czy prawa publicznego, czy administracyjnego. Podkreślić należy, iż w toku rozpoznawania wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., nie zachodzi konieczność rozstrzygania, czy spółka działa w sferze prawa publicznego (w tym czy pełni rolę organu), czy żądana przez stronę informacja ma charakter informacji publicznej, czy spółka była zobowiązana do jej udzielenia, czy też organ pozostaje w bezczynności. Ustalenia dotyczą postępowania w zakresie rozpoznawania skargi na bezczynność organu, czy też na decyzję organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym rozpoznawanie wniosku w oparciu o kryteria i argumenty podniesione przez spółkę w odpowiedzi na wniosek należy uznać za przedwczesne. Wskazując na powyższe, również wniosek skarżącego o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 154 § 2 p.p.s.a., wykracza poza zakres rozpoznawania przedmiotowego wniosku. W sprawach o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy Sąd bada jedynie, czy organ (w niniejszej sprawie spółka) wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a.; ich niewypełnienie jest wyłączną przesłanką orzeczenia o jej wymierzeniu organowi (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu wypełnienia obowiązków wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, grzywna pełni, także funkcję represyjną. Jest to uzasadnione potrzebą ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o czym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09, postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OZ 717/18, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SO/Gl 14/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Co należy jednak podkreślić, wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do przedstawionych przez spółkę wyjaśnień dotyczących braku podstaw do wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o wymierzenie grzywny stwierdzić należy, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku w postaci niewymierzenia grzywny. Spółka nie przesłała bowiem do Sądu, ani skargi wraz z odpowiedzią na nią, ani akt administracyjnych. Ponadto wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na wniosek nie znajdują umocowania w przepisach procedury sądowoadministracyjnej. Skarga, jako pismo kwalifikowane w każdym przypadku winno zostać przesłane do sądu administracyjnego w terminie wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. niezależnie od przekonania organu, w tym wypadku spółki, co do jej niedopuszczalności. Jak wskazano powyżej, to Sąd decyduje o dopuszczalności skargi (w tym bada właściwość miejscową i rzeczową) i merytorycznych podstawach do jej rozpoznania, a nie organ administracji, czy inny podmiot dysponujący skargą. Tym samym skoro obowiązek z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie został spełniony, to okoliczności sprawy uzasadniają uwzględnienie zgłoszonego wniosku. Poza tym wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę (por. postanowienie NSA z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II OZ 940/12 – www.orzeczenia .nsa.gov.pl). Sąd określając wysokość grzywny miał na uwadze treść wniosku i stopień winy organu w związku z nie przekazaniem skargi do Sądu (do chwili obecnej), co narusza termin wskazany w art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz brak istnienia obiektywnych okoliczności usprawiedliwiających ten stan rzeczy. W ocenie Sądu grzywna w wysokości [...] zł wystarczająco powinna zdyscyplinować organ do działania w sposób określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd o zwrocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.