I SA/Wa 1039/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. O. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1719/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. O. 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. O. skargą z dnia 23 kwietnia 2018 r. (data prezentaty) wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o: 1) stwierdzenie, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt organowi; 3) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 30.000 zł - na podstawie w art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4) na podstawie art. 154 § 7 ww. ustawy przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej kwoty 15.000 zł; 5) zasądzenie kosztów postępowania - w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 marca 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1719/16. Wyrokiem tym Sąd: 1) zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" dz. nr [...] - w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądził od Prezydenta [...] na rzecz M. O. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1677/17: 1) uchylił pkt 1 zaskarżonego wyroku, w zakresie określenia terminu rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania i zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia niniejszego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) uchylił pkt 3 zaskarżonego wyroku i wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5.000 zł oraz przyznał od Prezydenta [...] na rzecz M. O. sumę pieniężną w kwocie 2.500 zł; 3) oddalił skargę kasacyjną w zakresie żądania wymierzenia grzywny ponad kwotę 5.000 zł oraz przyznania sumy pieniężnej ponad kwotę 2500 zł 4) zasądził od Prezydenta [...] na rzecz M. O. kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały organowi w dniu [...] lutego 2018 r. - zatem wyznaczony dwumiesięczny termin upłynął [...] kwietnia 2018 r. M. O. pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. (data prezentaty) wezwała Prezydenta [...] do wykonania wyroku, a następnie wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.). Z dniem wejścia w życie dekretu grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt ww. nieruchomości - przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz.130) - na własność Skarbu Państwa. Przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze.zm.). Zgodnie z ww. przepisem art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedną z przesłanek badanych w postępowaniu odszkodowawczym w sprawie ww. nieruchomości jest określenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką. Wyrokiem z dnia z 1 marca 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1719/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Organ dodał, że z dniem [...] grudnia 2016 r. zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...], wprowadzona została procedura postępowania w Biurze Spraw Dekretowych w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z wprowadzeniem nowej procedury straciło moc zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2016r. nr [...] w sprawie wprowadzenia procedury postępowania w Wydziale Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Prawnego w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na zakończenie organ podniósł, że z uwagi na konieczność dokonania analizy zgromadzonej dotychczas dokumentacji czy w sprawie przedmiotowej nieruchomości nie występują okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji oraz bardzo dużą ilością spraw z zakresu odszkodowań, nie było możliwości zakończenia niniejszej sprawy w terminie określonym w ww. wyroku Sądu. Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować tylko aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 526/16: "W tej sytuacji - zdaniem Sądu - wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy p.p.s.a. dają Sądowi kompetencję do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej, jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, iż Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa." Do dnia 17 stycznia 2019 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi [...] grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1719/16: 5) zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" dz. nr [...] - w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 6) stwierdził, że [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 7) oddalił skargę w pozostałym zakresie. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1677/17: 1) uchylił pkt 1 zaskarżonego wyroku, w zakresie określenia terminu rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania i zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia niniejszego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) uchylił pkt 3 zaskarżonego wyroku i wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5.000 zł oraz przyznał od Prezydenta [...] na rzecz M. O. sumę pieniężną w kwocie 2.500 zł; 3) oddalił skargę kasacyjną w zakresie żądania wymierzenia grzywny ponad kwotę 5.000 zł oraz przyznania sumy pieniężnej ponad kwotę 2500 zł. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały organowi w dniu [...] lutego 2018 r. - zatem wyznaczony dwumiesięczny termin upłynął [...] kwietnia 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, że do dnia wniesienia skargi z 23 kwietnia 2018 r. (data prezentaty) - mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżącą do wykonania prawomocnego wyroku - Prezydent [...] nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. Nie rozpoznał także merytorycznie przedmiotowego wniosku do dnia rozprawy sądowej. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być w tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Skład orzekający ocenił, iż w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia dotychczasowej wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Jednocześnie, mając na uwadze treść art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przy tej ocenie Sąd wziął pod uwagę wysokość przekroczenia terminu wyznaczonego przez sąd. Termin ten upłynął w dniu [...] kwietnia 2018 r. - zatem opóźnienie organu dotyczące wykonania wyroku Sądu nie przekracza jednego roku i wynosi dziewięć miesięcy. Sąd zasądził też na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - sumy pieniężnej w kwocie 15.000 zł - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w wykonaniu wyroku nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej - bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zasądzenie od organu na jej rzecz kwoty pieniężnej oraz zasądzenie grzywny jest w pełni usprawiedliwione dotychczasową postawą organu - gdyż od dnia wniesienia wniosku o odszkodowanie do dnia złożenia skargi upłynął okres 7 lat i 3 miesięcy. Tak długi okres rozpoznawania wniosku należy uznać za skandaliczny - i na tym polega krzywda wyrządzona skarżącej. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd nie bierze pod uwagę czasu, który upłynął od dnia złożenia wniosku, tylko czas jaki upłynął od dnia upływu terminu rozpoznania tego wniosku wyznaczonego przez Sąd - tj. od dnia [...] kwietnia 2018 r. Niniejsza sprawa dotyczy bowiem niewykonania wyroku Sądu, który zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy. Zaś skarga na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie została rozpoznana wcześniej wyrokami w sprawie sygn. akt I SAB/Wa 1719/16 i I OSK 1677/17. W tamtej sprawie Sąd wziął pod uwagę opóźnienie w rozpoznaniu tego wniosku i wymierzył Prezydentowi [...] stosowną grzywnę oraz przyznał skarżącej określoną sumę pieniężną jako: "pewnego rodzaju zadośćuczynienie za wyjątkowo długi okres pozostawania organu w bezczynności w jej sprawie" . Również w tamtej sprawie Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do wydania decyzji dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] - dlatego też żądanie z pkt 2 skargi sporządzonej przez fachowego pełnomocnika (zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt organowi) budzi zdziwienie Sądu i oczywiście nie zostało uwzględnione. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 151 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.