I SA/Wa 1085/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi I. O. i J. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r. nr KOA/4018/Pd/21 w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz I. O i J. O. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 23 marca 2023r., nr KOA/4018/Pd/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, dalej "SKO", na podstawie 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020r., poz. 256 z późn. zm.), dalej "kpa" po rozpatrzeniu zażalenia I. O. i J. O. uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 7 września 2021 r. nr: UiA.6724.215.2021.MM i umorzyło postępowanie w sprawie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr ew. [...] obręb [...] położonej w P. Powyższe było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i prawnych organu. Postanowieniem z dnia 7 września 2021 r. nr UiA.6724.215.2021.MM Burmistrz Miasta i Gminy [...] pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr ew. [...] obręb [...] położonej w P. w sposób przedstawiony na załączonym wstępnym projekcie podziału, jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie w wyniku podziału nieruchomości miałyby zostać utworzone działki: nr [...] przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą oraz usługi nieuciążliwe (symbol [...], nr [...] przeznaczona pod część drogi publicznej lokalnej (symbol [...]) oraz nr [...] przeznaczona pod część drogi dojazdowej, publicznej (symbol [...]). Zażalenie na w/w postanowienie wnieśli I. O. i J. O. Rozpoznając sprawę SKO w Warszawie wskazało, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2020, poz. 1990 ze zm.), dalej "ugn". Podkreślono, że podziału nieruchomości, zgodnie z art. 93 ust. 1 ww. ustawy można dokonać gdy jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium postanowienie wydane w tym zakresie ma charakter opinii, której celem jest ocena, czy zaproponowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi ono jeden z etapów podziału nieruchomości. Zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następuje w drodze decyzji. Wskazano, że właściciel nieruchomości w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego ma prawo do zagospodarowania terenu, w tym do dokonania jego podziału, niemniej jednak przepis art. 97 ust. 3 ww. ustawy wskazuje, że podziału nieruchomości można również dokonać z urzędu, jeżeli: 1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych; 2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Zdaniem Kolegium skoro art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwala na dokonanie podziału nieruchomości z urzędu, jeżeli podział ten jest niezbędny do realizacji celów publicznych, natomiast celem publicznym - w myśl wskazanego powyżej art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, to uzasadniony jest wniosek, iż wszczęcie z urzędu (na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej, w wyniku którego nastąpić ma wydzielenie działki gruntu pod projektowaną drogę (ulicę), jest dopuszczalne wówczas, gdy w planie miejscowym droga ta przewidziana jest jako droga publiczna w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. droga krajowa, wojewódzka, powiatowa lub gminna lub ulica leżąca w ciągu którejś z wyżej wymienionych dróg (art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy). Mając powyższe na względzie podkreślono, że zakwestionowane postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 7 września 2021 r. opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] położną w obrębie [...] w P., wydane zostało na podstawie art. 93 ust. 1,2,4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Zaskarżone postanowienie zostało poprzedzone złożeniem wniosku przez Urząd Miasta i Gminy [...], w którym wskazano, iż celem podziału jest wydzielenie układu komunikacyjnego ul. [...] w P. zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z powyższego zaopiniowanie wstępnego projektu podziału przedmiotowej nieruchomości, pomimo złożenia wniosku przez gminę nastąpiło z urzędu. W ocenie Kolegium uwzględniając powyższe należało w pierwszej kolejności rozważyć, czy w takim przypadku w ogóle powinno być wydawane postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu zbędnym jest wydawanie opinii o zgodności proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy podział ów prowadzony jest z urzędu. Nie ma bowiem potrzeby, by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości, odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu. W takiej sytuacji wystarczy jego ocena, że wymagana zgodność występuje, po czym zlecenie geodecie uprawnionemu opracowania projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r., zatwierdzenie podziału W ocenie Kolegium, nie sposób doszukać się powodu dla odrębnego wypowiadania się przez ten sam organ o zgodności proponowanego podziału z planem, jak tylko w celu uniknięcia kosztów opracowania projektu w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych przez stronę inicjującą postępowanie w sprawie podziału Stwierdzono ponadto, że skoro postępowanie podziałowe wszczęte zostało z urzędu, to wydanie w nim postanowienia opiniującego zgodność planowanego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego było niedopuszczalne. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. i J. O., nie zgadzając się z zaopiniowanym projektem podziału ich nieruchomości. Wskazują, że w związku z tym podziałem stracą 2000 m2 gruntu przeznaczonego dotychczas na budownictwo mieszkaniowe, a po podziale przeznaczonego pod część drogi publicznej lokalnej oraz pod część drogi dojazdowej, publicznej. W związku z powyższym wnoszą o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który ma zastosowanie również w postępowaniu wywołanym zażaleniem złożonym na postanowienie, stosownie do art. 144 k.p.a. Powołany przepis art. 138 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z art. 93 ust. 5 u.g.n. opinię o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Przy czym należy podkreślić, że fakt prowadzenia postępowania podziałowego z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 93 ust. 1 i 4 u.g.n. nie podważa potrzeby wydania postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału. Uwaga ta jest niezbędna, gdyż w orzecznictwie wydawanym na podstawie przepisów u.g.n. i nieobowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) wyrażany był pogląd, że organ dokonujący z urzędu podziału nieruchomości nie wydaje postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r. , sygn. akt I OSK 403/07), a to w związku z treścią § 4 ust. 2 powyższego rozporządzenia, który stanowił, iż w przypadku dokonywania podziału z nieruchomości do opracowania projektu podziału nie jest wymagana opinia, o której mowa w ust. 1. Przy czym w orzecznictwie wskazywano, iż przepis ten został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., I OSK 180/06). Reminiscencje stanowiska wyrażonego w wyroku o sygn. akt I OSK 404/07 można dostrzec także we aktualnym orzecznictwie ( por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2015 r. , sygn. akt I OSK 450/14, wyrok NSA z dnia z dnia 1 marca 2017 r. , I OSK 1063/15). Jednak w związku z wejściem w życie nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. 268, poz. 2663), w którym nie znalazł się już przepis wyłączający konieczność opiniowania podziałów dokonywanych z urzędu, ukształtował się odmienny pogląd, że wydanie postanowienia opiniującego proponowany podział jest konieczne zarówno w sprawach, w których postępowanie wszczęte zostało z urzędu jak i w sprawach prowadzonych na wniosek (por. wyroki NSA z dnia 30 września 2010 r. I OSK 1611/09 , z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1089/07, wyrok z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 536/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2010 r, II SA/Po 664/10). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w analizowanej sprawie wydanie postanowienia na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. było konieczne i celowe. Wskazać należy, że przepis art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwala na dokonanie podziału nieruchomości jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W ramach postępowania podziałowego następuje najpierw ocena zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, której dokonuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4). Powołany przepis wyłącza tylko podziały, o których mowa w art. 95, co dotyczy przypadków tam wymienionych, niemających jednakże zastosowania w tej sprawie. Opinię, organ samorządowy w tej kwestii wyraża w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Stanowi o tym przepis art. 93 ust. 5 u.g.n. Dokonując wykładni tego przepisu z uwzględnieniem treści przepisu art. 93 ust. 4, który przewiduje wyjątki tylko w odniesieniu do podziałów, o których stanowi art. 95, nie sposób dojść do wniosku, że przy dokonywaniu podziałów z urzędu pomija się wstępną fazę tego postępowania polegającą na opiniowaniu zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego. Należy zważyć, iż opinia, wydana w formie postanowienia, jest zaskarżalna w drodze zażalenia. Wprawdzie zarówno opinię jak i decyzję zatwierdzającą podział (art. 96 ust. 1) wydaje ten sam organ, jednakże wydawana opinia nie jest tylko aktem "wewnętrznym", który organ kieruje sam do siebie. Stroną postępowania podziałowego jest właściciel nieruchomości, bądź użytkownik wieczysty. W doktrynie podkreśla się konieczność przestrzegania praw tych podmiotów w postępowaniu podziałowym, co z oczywistych względów dotyczy nie tylko jego fazy gdy dochodzi do wydana decyzji, lecz także na etapie opiniowania. Ochronie prawa tych podmiotów służy wprowadzona kontrola instancyjna, a następnie prawo zaskarżenia postanowienia ostatecznego do Sądu administracyjnego. Ustawodawca nie różnicuje zakresu uprawnień właścicielskich w zależności od tego, czy podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek, czy też z urzędu. Pominięcie trybu z art. 93 ust. 4 przy podziale nieruchomości z urzędu naruszałoby zagwarantowane w art. 78 Konstytucji RP prawo strony do zaskarżenia rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, a w konsekwencji po wyczerpaniu toku instancji także prawo do Sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zważyć również należy, iż organ odwoławczy rozpoznający zażalenie, tak samo jak organ I instancji - stosownie do treści art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. - związany jest art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. W konsekwencji ma obowiązek rozpoznać kwestię będącą przedmiotem zaskarżonego postanowienia, w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu postanowienia zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Stąd też orzeczenie organu odwoławczego niespełniające tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu zażaleniowym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych rozstrzygnięć w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, 8 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa – ich wadliwością jako naruszających dyspozycję art. 77 § 1 , 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r. , VIII SA/Wa 672/09 ). Mając na uwadze wyżej wskazane naruszenie przepisów art. 7, 8, 11, 77§ 1, 80, k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu i dokona merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Jako, iż skarga została uwzględniona Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 221, poz. 2193).