I SA/Wa 1109/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] zatwierdzającej podział działki nr ew. [...] obr. M. gm. [...] na działkę nr [...] o pow. [...] ha przeznaczoną na poszerzenie drogi gminnej oraz działkę nr ew. [...] o pow. [...] ha przeznaczona w planie pod zabudowę usługową, obiekty produkcyjne, składy i magazyny. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją Burmistrza [...]. z dnia [...] września 2014r. nr [...] zatwierdzono podział działki nr ew. [...] obr. M. gm. [...]. Podział przewidywał wydzielenie działki nr ew. [...] o pow. [...] ha na poszerzenie drogi gminnej - ul. [...] ( w planie [...]) i pozostałą działkę oznaczoną nr ew. [...] o pow. [...] ha przeznaczoną w planie pod zabudowę usługową, obiekty produkcyjne, składy i magazyny. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. C. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy skarżoną decyzje organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wskazując, że decyzja Kolegium nie została podpisana przez wszystkich członków składu orzekającego. Ponownie rozpoznając złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że materialnoprawne i procesowe warunki podziału nieruchomości zostały określone w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.). Przywołując art. 97 tej ustawy, Kolegium wskazało, że z art. 97 ust. 3 pkt 1 wynika, iż wszczęcie postępowania dotyczącego podziału z urzędu możliwe jest, gdy to jest konieczne do realizacji celów publicznych. W przedmiotowej sprawie podział został dokonany z urzędu z uwagi na konieczność realizacji poszerzenia drogi gminnej ul. [...] zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], [...], [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2012r. Nr [...] (Dz.Woj. Maz z dnia 5 listopada 2012 r. poz. 7238) W przedmiotowym planie ustalono przebieg drogi publicznej obecnie oznaczonej symbolem [...] jako drogi gminnej ul. [...]. Zdaniem organu odwoławczego, nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odniósł się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego nie wyjaśnienia różnicy w powierzchni działki nr ew. [...]. W rejestrze gruntów działka oraz w księdze wieczystej ma powierzchnię [...] m2, podczas gdy w decyzji zapisano powierzchnię [...] m2 czyli taką jak wynika z mapy. Odnosząc się do tego zarzutu organ II instancji wskazał, że zgodnie z techniką kartograficzną i geodezyjną uprawniony geodeta wykonując podział na mapie ma obowiązek ustalić stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z mapą w aktach sprawy geodeta wykazał: stan dotychczasowy to [...] m natomiast stan nowy to [...] m. Wykonał także wykaz synchronizacyjny. Mapa powyższa została przyjęta do zasobu. Powyższe różnice mogą wynikać z różnic w terenie lub niedokładności sprzętu pomiarowego i metod pomiarowych wcześniejszych. Dlatego też wymagany jest tzw. synchronizacja aktualna. Podkreślił również, że organ orzekający w sprawie podziału nieruchomości nie ma uprawnień do podważania prawidłowości mapy przyjętej do zasobu i aktualizacji stanu działki na niej naniesionych. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła E. C. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) obrazę prawa materialnego skarżącej przez zmianę powierzchni wyjściowej działki dzielonej [...] obręb J., uniemożliwiającej dokonanie zmiany geodezyjnej przedmiotowej działki ewidencyjnej na podstawie wadliwej, a przez to niewykonalnej z powodów wymienionych art. 156. § 1 ppkt 1, 2, 6, 7 kpa decyzji administracyjnej przez sąd wieczystoksięgowy prowadzący księgę wieczystą nr [...]; 2) obrazę prawa postępowania administracyjnego poprzez wysłanie skarżonego orzeczenia organu II instancji z naruszeniem przepisów o doręczeniach unormowanych w art. 14 § 1 i art 39(1) 1) kpa na niewłaściwy adres korespondencyjny strony postępowania administracyjnego. W konkluzji skargi skarżąca E. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzenie przez sądowy organ kontrolny rażącej przewlekłości postępowania odwoławczego przez organ II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Badając w świetle przedstawionych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję, sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, w tym przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...], którą zatwierdzono podział działki nr [...] obr. M. gm. [...] w ten sposób, że powstaną nowe działki: [...] o pow. [...] ha przeznaczona na poszerzenie drogi gminnej – ul. [...] oraz [...] o pow.[...] ha. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 22014 dalej ugn). Przepis jej art. 6 pkt 1 stanowi, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Stosownie do art. 97 ust. 3 omawianej ustawy, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli: 1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych; 2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Przepis art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Po myśli art. 2 ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (ust. 1). Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi (ust. 2). W świetle powyższych unormowań ustawowych zaskarżoną decyzję uznać należy za odpowiadającą prawu. Zaskarżona decyzja nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a w szczególności nie narusza art. 97 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, co miało miejsce w niniejszym stanie faktycznym, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Z kolei celem publicznym - w myśl art. 6 pkt 1 u.g.n. jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W sprawie bezspornym jest, iż kontrolowane postępowanie zostało wszczęte z urzędu właśnie celem wydzielenia działki przeznaczonej na budowę drogi publicznej, co jak już wyżej wskazano stanowi cel publiczny. Istotne przy tym jest, że rozmieszczenie inwestycji celu publicznego na danym terenie jest kształtowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm. dalej: "u.p.z.p.") który stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Stwierdzenie zatem przez organ, że podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celów publicznych, pozwalał na dokonanie tego podziału z urzędu, bez zgody właścicieli (współwłaścicieli) tej nieruchomości. Warto też wskazać, że E. Bończak-Kucharczyk w komentarzu do art. 97 u.g.n. ([w:] E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el., 2018, nr 551915), omawiając dopuszczalność przeprowadzania podziału nieruchomości na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., stwierdza, że wszczęcie postępowania podziałowego z urzędu nie jest uzależnione od woli właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, gdyż prowadzenie postępowania z urzędu jest wyrazem władztwa publicznego wobec właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego przesądza zaś o tym, iż nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Jeśli bowiem plan miejscowy w sposób jednoznaczny przesądza o przebiegu drogi publicznej, to podział służący wydzieleniu działek koniecznych dla realizacji tej drogi jest niezbędny dla osiągnięcia celu publicznego jakim jest zastosowanie się do przepisów prawa miejscowego określających przebieg drogi publicznej i wydzielenie gruntów pod te drogi. Analogiczne stanowisko jest powszechnie wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w szczególności w wyrokach NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 410/07, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 272/11, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 274/11 oraz w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 424/12 i z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 378/10, w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Po 1122/13, w Białymstoku z dnia 24 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Bk 921/13 (wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu oraz wypisu planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], [...], [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] (Dz. Woj. Maz. z dnia 5 listopada 2012 r. poz. 72380) wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że linia rozgraniczająca teren przeznaczony pod drogę publiczną ul. [...] przebiega przez działkę nr [...]. Bezsporne jest zatem, że plan ten przeznacza część, stanowiącej własność skarżącej nieruchomości - na poszerzenie drogi publicznej lokalnej (ul. [...]), oznaczoną w planie symbolem [...]. Organ zatem mógł zatwierdzić podział przedmiotowej nieruchomości w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że przedmiotem administracyjnego postępowania podziałowego jest zatwierdzenie w formie decyzji administracyjnej projektu podziału nieruchomości, tj. zatwierdzenie geodezyjnego wydzielenia w ramach jednej działki ewidencyjnej (działki gruntu) większej liczby działek ewidencyjnych. Podział prowadzony w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. ma na celu jedynie wydzielenie działki o określonej powierzchni przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na realizację celu publicznego (w tej sprawie poszerzenie drogi publicznej), jego przedmiotem nie jest natomiast ustalanie powierzchni działki, która jest przedmiotem podziału. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że odnośnie podziału działki nr [...] sporządzono dokumentację techniczno-prawną dotyczącą synchronizacji stanu katastralnego nieruchomości będącej przedmiotem podziału do stanu zawartego w operacie ewidencji gruntów. Z dokumentacji tej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę inż. M. B., który przeprowadził czynności polegające na przyjęciu przebiegu granic działki nr [...] i badaniu staniu prawnego księgi wieczystej, sporządzono mapę z projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Mapa ta została przyjęta w dniu [...] marca 2014 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zawierającego wykazy zmian danych ewidencyjnych) za nr [...]. Należy podkreślić, że powyższe czynności zostały wykonane w oparciu o dokumenty korzystające z waloru dokumentów urzędowych (art. 76 § 1 k.p.a.). Organy orzekające w sprawie miały zatem obowiązek uwzględnić w postępowaniu podziałowym zmiany danych ewidencyjnych, które dotyczyły działki nr [...]. Innymi słowy, przedmiotem postępowania dotyczącego zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonywanego z urzędu nie może być np. kontrola dokumentacji z wykonanych prac geodezyjnych przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, rozgraniczenie nieruchomości, wznowienie znaków granicznych. Te kwestie mogą być natomiast przedmiotem odrębnych postępowań zainicjowanych przez właściciela nieruchomości, przykładowo w postępowaniu o zmianę zapisu w ewidencji odnośnie powierzchni działki. Z wyżej przedstawionych względów nie mogą odnieść skutku te zarzuty skargi, które odnoszą się do niewyjaśnienia przez organ kwestii zmiany powierzchni działki dzielonej. Nie jest również zasadny zarzut skargi dotyczący niewykonalności zaskarżonej decyzji z powody różnicy powierzchni dzielonej działki wynikającej z zaskarżonej decyzji, a zapisami zawartymi w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] nr [...]. Trwała niewykonalność decyzji, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Opisana wyżej sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Oznaczenie nieruchomości, w tym jej obszar jako powierzchni gruntu wyrażonej w mierze metrycznej, wchodzi w skład danych ewidencyjnych, o których mowa w § 60 ust. 1 punkt 3 rozporządzenia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r., poz. 1034) ) jest elementem charakterystyki nieruchomości, zawartym w dziale I-0 księgi wieczystej, stosownie do art. 25 ust. 1 punkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r., poz. 1007 ze zm. - w skrócie: "u.k.w.h"). Powszechnie przyjęte jest bowiem w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie, że oznaczenie powierzchni nieruchomości nie jest objęte domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa (art. 3 u.k.w.h.), ani nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 u.k.w.h., por. wyrok SN z dnia 24 listopada 1997 r. II CKU 110/97, Prok i Pr 1998/5/28, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 października 2004 r., II SA/Kr 2390/01, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2007 r., VIII SA/Wa 215/07, publik. CBOSA, Stanisław Rudnicki, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wyd. III 2000, str. 36 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Dane zawarte w ewidencji gruntów stanowią podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej, a nie odwrotnie (art. 26 ust. 1 u.k.w.h. oraz art. 21 ust. 1 ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.). Natomiast doręczenie przez organ decyzji organu II instancji- na zdaniem skarżącej- niewłaściwy adres korespondencyjny, może być uznane za naruszenie przepisów dotyczących doręczeń. Jednak to ewentualne uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Wadliwość czynności doręczenia decyzji mogła skutkować np. uchybieniem terminu do wniesienia skargi, co w realiach sprawy nie miało miejsca. Prowadzi to do wniosku, że ten zarzut skargi nie może odnieść zamierzonego skutku. Odnosząc się natomiast do wniosku o zawieszenie postępowania sąd uznał, iż brak podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 125 §1 pkt 1 k.p.a. w związku ze sprawą prowadzoną przed niniejszym sądem o sygn. akt VII SA/Wa 2046/17, w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej m.in. na terenie działki nr [...]. Na wstępie należy wyjaśnić, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: "zrid" ), wydawana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 poz. 1474) dalej " specustawa" jest szczególnego rodzaju orzeczeniem administracyjnym. Wydawana w trybie art. 11 a ust. 1 specustawy decyzja charakteryzuje się tym, że jej przedmiotem jest nie tylko samo zezwolenie na wykonywanie robót budowlanych i zatwierdzenie projektu budowlanego, ale przede wszystkim całościowe ujęcie kwestii własności gruntów niezbędnych dla realizacji inwestycji, określenie wymagań w zakresie powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (z określeniem ich kategorii); określenie linii rozgraniczających teren (w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych); zatwierdzenie podziału nieruchomości; oznaczenie nieruchomości lub ich części (według katastru nieruchomości), które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast niniejsze postępowanie podziałowe zostało zainicjowane z urzędu, w celu wydzielenia działki pod budowę drogi. Zasadniczym warunkiem jest w takim wypadku przeznaczenie w planie miejscowym obszaru, na jakim jest położona nieruchomość, na cele publiczne. Instytucja podziału nieruchomości z urzędu na cel publiczny, będący drogą publiczną, nie powoduje z mocy prawa przejścia nieruchomości na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Takie skutki mogą wystąpić dopiero w wyniku przeprowadzenia wywłaszczenia nieruchomości. Tego rodzaju podział (z urzędu) może być zatem uznany za etap przygotowania nieruchomości pod ewentualne przyszłe wywłaszczenie. Z uwagi na zatem na odmienny zakres obu postępowań, jak również na fakt, iż brak jest tożsamości problemu prawnego wyłaniającego się w niniejszej sprawie ze sprawą dotyczą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, sąd uznał zawieszenie postępowania za niecelowe. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są więc zgodne z prawem materialnym, nie naruszają również prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty zawarte w skardze należy więc uznać za niezasadne. Mając na względzie powyższe - zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1