I SA/Wa 1114/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 roku, sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO) działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 17 pkt 1 w związku z art. 97 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257 dalej jako kpa), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015r., poz. 1659 ze zm) oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesiło z urzędu postępowanie z wniosku M. P. z [...].02.2014r. w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].07.1951 r. L.dz. [...] o odmowie przyznania M. P. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] / [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu SKO wskazało, że ww nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26.10.1946r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) oraz że wniosek dekretowy dawnego właściciela został rozpoznany ww orzeczeniem administracyjnym z dnia [...].07.1951 r., od którego zostało złożone odwołanie, które do dzisiaj nie zostało rozpoznane. SKO podało, że odwołanie to zostało skierowane do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, a złożone, jak wynika z prezentaty, w Wydziale Gospodarki Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej w W. w dniu [...].08.1951r. i w dniu [...].09.1951r. wysłane do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Organ wskazał, że w aktach sprawy nie ma jakiejkolwiek informacji o sygnaturze ewentualnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, nie odnaleziono go także pomimo monitów wystosowanych do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Dyrektora Archiwum Akt Nowych w W., Dyrektora Archiwum Państwowego w W., a także do Wieloosobowego Stanowiska ds Działalności Archiwalnej w M.. W ocenie organu powyższe oznacza, że postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone a odwołanie winno być rozpatrzone według ogólnych zasad postępowania odwoławczego w pierwszej kolejności gdyż tryb odwoławczy (jako że organ je rozpoznający ma szersze uprawnienia) ma w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru. Przywołał tu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.07.1998r., sygn. akt III SA 642/97, opubl. LexPolonica nr 338259. Innymi słowy, wg SKO, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może zastąpić postępowania zwykłego. W skardze M. P. (dalej jako skarżąca) zarzuciła organowi: - naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w wyniku uznania, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne w postaci konieczności rozpoznania odwołania od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1951 roku; L. dz. [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] / [...], ozn. nr hip. [...], - naruszenie art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, 80 kpa, 107 § 3 kpa, polegające na braku podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, poprzez niepełne ustalenie, czy w niniejszej sprawie zostało rozpoznane odwołanie od orzeczenia administracyjnego z 1951r. a tym samym bezpodstawne przedłużanie przedmiotowego postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wg skarżącej fakt nierozpoznania odwołania nie wpływa na możliwość rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie nadzwyczajnym. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1951 roku w trybie art. 156 § 1 kpa, jak twierdzi skarżąca, może być złożony i rozpoznany zarówno w stosunku do decyzji ostatecznej, jak i nieostatecznej, a także decyzji prawomocnej bądź nieprawomocnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 j.t. – dalej ppsa) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Nie może zatem budzić wątpliwości, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienie wydane na skutek rozpoznania zażalenia czyli na postanowienie wydane przez organ drugiej instancji. W art. 52 § 3 ppsa wprowadzony został wyjątek od tej zasady. Mianowicie jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W powołanym przepisie mowa jest o decyzji, od której stronie przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, czyli o decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze a nie o postanowieniu, jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie ( por. prawomocne postanowienia z: 19 września 2017 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2015/17, 5 października 2017 roku, sygn. akt I SA/Wa 1275/17, 10 listopada 2017 roku, sygn. akt II SA/Wa 1696/17, 28 listopada 2017 roku, sygn. akt II SA/Wa 1687/17, 15 lutego 2018 roku, sygn. akt II SA/Wa 1842/17, 19 lutego 2018 roku, sygn. akt III SA/Kr 73/18, 8 maja 2018 roku sygn. akt II SA/Wa 300/18). Podobny pogląd został wyrażony na tle zawartej w ppsa regulacji dotyczącej sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. Wg NSA przepisy ppsa dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. (por. postanowienie NSA z 16 lutego 2018 roku, sygn. akt. I OZ 130/18). Pogląd ten podtrzymany został następnie w wyroku NSA z 25 maja 2018 roku, sygn. akt. I OSK 1519/18. Uzasadniając powyższe stanowisko NSA wyjaśnił, że ustawodawca nie traktuje na gruncie ppsa pojęć "postanowienie" i "decyzja" synonimicznie. Jedną zaś z zasad wykładni jest zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro zatem ustawodawca na gruncie ppsa rozróżnia pojęcia "postanowienia" i "decyzji", a jednocześnie w Dziale III Rozdziału 3a ppsa uregulował instytucję sprzeciwu wyłącznie od decyzji, czemu dał też jednoznacznie wyraz już w samym tytule rozdziału ("Sprzeciw od decyzji", a nie np. "Sprzeciw od decyzji lub postanowienia"), to zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można przepisów o sprzeciwie od decyzji kasatoryjnych stosować do postanowień kasatoryjnych. Są to na gruncie ppsa odmienne przedmioty zaskarżenia. Przy tym ilekroć ustawodawca na gruncie tej ustawy dopuszcza odniesienie (rozszerzenie) przepisów określających daną instytucję prawną na inną instytucję, czyni to w sposób wyraźny (zob. np. art. 64 § 3; art. 166, art. 167, art. 167a § 1, art. 193, art. 198, art. 285l ppsa), w tym również na gruncie przepisów dotyczących sprzeciwu (art. 64b § 1 ppsa). Przepisy procesowe podlegają bowiem, z uwagi na swoje skutki, wykładni ścisłej, wobec tego do rozszerzenia zakresu normy danego przepisu ppsa konieczne jest wyraźnie dopuszczenie tego przez ustawodawcę, nie jest zaś to możliwe wyłącznie z uwagi na względy funkcjonalne. Takie założenie gwarantuje pewność prawną, pożądaną w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). W przedmiotowej sprawie co do zasady skarga winna być zatem odrzucona z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącą trybu "odwoławczego". Ponieważ jednak strona skarżąca została wadliwie pouczona o środkach zaskarżenia i wniosła skargę do tut. Sądu bezpośrednio po wydaniu orzeczenia pierwszoinstancyjnego, to wyjątkowo z uwagi na zasady ekonomiki procesowej Sąd uznał, iż skargę tę rozpozna merytorycznie. Strona nie może bowiem ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia organu. Wynika to wprost z art. 112 kpa, który stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Skoro strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia co do przysługujących środków zaskarżenia, które jest integralną częścią aktu administracyjnego to należało uznać, że zastosowanie się skarżącej do takiego pouczenia oznacza jednocześnie, że składając skargę dopełniła ona jednocześnie obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 ppsa. Przyjęte tu rozumowanie w kwestii sanowania działań strony podjętych na skutek błędnego pouczenia przez organ jest zgodne z zasadą ekonomii procesowej, która już od dłuższego czasu jest tak interpretowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym kwestii zastosowania się strony do błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia - por. np. postanowienie NSA z 26 października 2017 r., II OZ 1206/17 czy postanowienie NSA z 10 stycznia 2018 r., II OZ 1592/17, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018r. w sprawie I OSK 563/18. Jeśli chodzi o meritum, to zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak zasadnie podniesiono w skardze, użyte w cytowanym przepisie pojęcie ,,zagadnie wstępne" należy rozumieć tak, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością organu prowadzącego postępowanie. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, iż organ nie ustalił czy istotnie toczy się jakiekolwiek postępowanie odwoławcze prze jakimkolwiek innym organem administracji. Rację ma też skarżąca, iż w odróżnieniu od innych przepisów regulujących nadzwyczajne tryby postępowania, m.in. art. 145 i nast. kpa, art. 154 kpa, art. 155 kpa czy art. 161 kpa - art. 156 § 1 kpa, mówi jedynie o decyzji, nie wymagając, aby była ona ostateczna. Oznacza to, iż tryb nadzwyczajny z art. 156 i nast. kpa może być zastosowany zarówno wobec decyzji ostatecznej jak i nieostatecznej (por. K. Glibowski w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Wyd. 4, Warszawa 2017, s. 1119). Istotnie, jak wskazało SKO, tryb odwoławczy ma w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru. W razie jego wdrożenia organ odwoławczy, nawet przy stwierdzeniu wad określonych w kpa jako przesłanki nieważności decyzji - winien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa a nie art. 156 i n kpa. Ostatecznie to jednak strona decyduje, jaki tryb postępowania inicjuje w stosunku do decyzji nieostatecznej. W przypadku zainicjowania dwóch trybów weryfikacji decyzji administracyjnej (zwykłego i nieważnościowego), jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie, przy uwzględnieniu, że odwołanie zostało złożone ponad 50 lat temu i nie ma podstaw do twierdzenia, że zostało ono rozpoznane w formie decyzji administracyjnej, organ winien wyjaśnić intencje strony skarżącej i wymusić doprecyzowanie i skonkretyzowanie ww żądań. Innymi słowy w sytuacji złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w toku postępowania odwoławczego (o ile ono w toku po ponad 60 latach pozostaje) organ winien w pierwszej kolejności zażądać od strony zajęcia stanowiska co do tego czy nadal popiera swoje odwołanie. W razie uzyskania pozytywnej odpowiedzi zgłoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzuty organ winien rozpoznać w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu art. 138 kpa. Natomiast w razie uzyskania stanowiska co do popierania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przy jednoczesnym wycofaniu odwołania, organ winien kontynuować postępowanie nieważnościowe z jednoczesnym umorzeniem postępowania odwoławczego. Nie ma natomiast podstaw do zawieszenia postępowania nadzwyczajnego do czasu zakończenia postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy zasadny jest zarzut co do naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Zasadny jest też zarzut naruszenia art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, 80 kpa, 107 § 3 kpa. Organ winien bowiem ustalić w sposób nie budzący wątpliwości czy postępowanie odwoławcze od decyzji z 1951r. było przeprowadzone, a jednoznaczne stanowisko w tym zakresie winien uzyskać zarówno od organu, do którego odwołalnie zostało złożone, jak i od samych stron. Zawieszenie postępowania nadzwyczajnego do czasu zakończenia postępowania odwoławczego, w sytuacji braku w aktach jednoznacznych danych wskazujących na to, iż powstaje ono w toku, stanowi naruszenie ww przepisów procesowych. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonego postanowienia w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa z jednoczesnym rozstrzygnięciem o kosztach postępowania (art. 200 ppsa). Orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 ppsa.