I SA/Wa 1118/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania H. J. i P. P. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku H. J. i P. P. z [...]marca 2002 r. o przyznanie odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę oraz utratę korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć gdyby mu szkody nie wyrządzono na skutek wydania orzeczenia P. w G. z [...] grudnia 1954 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich w części dotyczącej S. P. w związku z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z [...] grudnia 2000 r., w części stwierdzającej nieważność ww. orzeczenia a w części jego wydanie z naruszeniem prawa - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła H. J. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Pismem z [...] lutego 1995 r. H. J. i P. P. wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [...] grudnia 1954 r., znak: [...], w części dotyczącej nieruchomości położonej we wsi Z., stanowiącej dawną własność S. P. Decyzją z [...] grudnia 2000 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. orzeczenia P. w G. z [...] grudnia 1954 r. w części oraz orzekł o wydaniu powyższego orzeczenia z naruszeniem prawa w pozostałej części. Decyzją z [...] listopada 2001 r., znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] Pismem z [...] marca 2002 r. H. J. i P. P. wystąpili do Wojewody [...] o przyznanie odszkodowania, na podstawie art. 160 § 1 kpa oraz art. 361 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, za poniesioną rzeczywistą szkodę oraz korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono, na skutek wydania orzeczenia P. w G. z [...] grudnia 1954 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich w części dotyczącej S. P. w związku z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z [...] grudnia 2000 r. w części stwierdzającej nieważność ww. orzeczenia, a w części jego wydanie z naruszeniem prawa. Wyrokiem z 10 października 2003 r., sygn. akt IV SA 4194/01, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2000 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia P. w G. z [...] grudnia 1954 r. w części oraz orzeczeniu o wydaniu ww. orzeczenia z naruszeniem prawa w pozostałej części Decyzją z [...] marca 2004 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność orzeczenia P. w G. z [...] grudnia 1954 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność S.P. Decyzją z [...] września 2005 r., znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy powyższą decyzję z [...] marca 2004 r. Wyrokiem z 4 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2270/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi N. Ł. i N. G. na powyższą decyzję. Wyrokiem z 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1955/06, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne N. Ł. i N. G. od wyroku z 4 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2270/05. Pismem z [...] maja 2008 r. H. J. i P. P. wystąpili do Wojewody [...] o przyznanie odszkodowania za rzeczywistą poniesioną szkodę, powstałą wskutek wydania przez P. w G. orzeczenia z [...] grudnia 1954 r., którego nieważność w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność S. P. stwierdzono decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2004 r. Postanowieniem z [...] maja 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o zwrocie powyższego podania uznając jednocześnie, iż właściwym do jego rozpatrzenia jest sąd powszechny. Postanowieniem z [...] grudnia 2009 r., znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2008 r. Wyrokiem z 22 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 152/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. P. i H. J. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2009 r. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 964/10, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną P. P. i H. J. od powyższego wyroku WSA w Warszawie z 22 lutego 2010 r. W piśmie skierowanym w dniu [...] października 2008 r. do Wojewody [...] H. J. i P. P., reprezentowani przez adwokata, wskazali, iż postępowanie wszczęte ich wnioskiem z [...] marca 2002 r. o przyznanie odszkodowania, na podstawie art. 160 § 1 kpa oraz art. 361 § 1 i 2 kodeksu cywilnego, nie zostało zakończone i powinno być dalej prowadzone. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku H. J. i P. P. z [...] marca 2002 r. o przyznanie odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę oraz utratę korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć gdyby mu szkody nie wyrządzono na skutek wydania nieważnego orzeczenia P. w G. z [...] grudnia 1954 r. w związku z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z [...] grudnia 2000 r., Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe wobec braku stosownych regulacji prawnych dających podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Ponadto, Wojewoda zauważył, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2000 r. stanowiąca podstawę roszczenia o odszkodowanie została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2003 r., sygn. akt IV SA 4194/01. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. złożyli H. J. i P. P. wnosząc o jej uchylenie. Decyzją z [...] marca 2014 r., znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. Decyzją z [...] lutego 2015 r., znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził z urzędu nieważność własnej decyzji z [...] marca 2014 r. jako skierowanej do nieżyjącego już w momencie jej wydania P. P. Pismem z [...] lutego 2015 r. (data wpływu pisma do Ministerstwa) H.J. wskazała, że jej roszczenie dotyczy w całości jej udziału jako strony postępowania po zmarłym S. P., w zakresie połowy wartości nieruchomości, w wysokości 200.000 zł. Pismem z [...] lutego 2015 r. (data wpływu pisma do Ministerstwa) H. J. sprecyzowała wcześniejsze podanie informując, że jej żądanie dotyczy tylko ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 200.000 zł, a nie dotyczy zwrotu lasów w naturze. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż podstawą wniosku z [...] marca 2002 r. był art. 160 § 1 i 3 kpa. Przepis ten przyznawał stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 Kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, prawo domagania się roszczenia o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. O powyższym odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 Kpa albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2 Kpa, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 Kpa (art. 160 §4 Kpa). Minister wskazał, iż art. 160 kpa został uchylony z dniem 1 września 2004 r. przez art. 2 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 162, poz. 1692). Zgodnie zaś z art. 5 ww. ustawy z 17 czerwca 2004 r., do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie (tj. dniem 1 września 2004 r.) stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 kc oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 Kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie tej ustawy. Organ podniósł, iż w powyższej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale podjętej przy pełnym składzie Izby Cywilnej z 31 marca 2011 r., sygn. akt: III CZP 112/10. Zgodnie z tą uchwałą, do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 kpa. Wskazał jednocześnie, iż z powyższej uchwały Sądu Najwyższego wynika również, że obecnie o odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w art. 160 § 1 kpa nie może orzekać organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 kpa albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2 kpa, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1. Dochodzenie odszkodowania od strony winnej powstania okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 następuje w postępowaniu przed sadem powszechnym. Mając powyższe na względzie, w ocenie organu odwoławczego, organ administracji publicznej nie jest aktualnie właściwy do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za wydanie nieważnej decyzji administracyjnej. Minister podniósł, iż bezcelowe wydają się przy tym rozważania, czy w dacie wniesienia żądania organ administracji był kompetentny do załatwienia sprawy, ponieważ w wyniku zmiany stanu prawnego kompetencję tę organ utracił. Z powyższych względów, w ocenie Ministra, decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania z wniosku z dnia [...] marca 2002 r. jest prawidłowa. Jednocześnie, Minister wskazał, iż z uwagi na śmierć odwołującego się P. P., decyzja została skierowana do jego ustalonych spadkobierców. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła H. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. W skardze podniesiono niezgodność z prawem przejęcia nieruchomości należącej do S. P. oraz wady orzeczenia P. w G. z [...] grudnia 1954 r. Podkreślono konieczność wypłaty odszkodowania za niezgodne z prawem działania ówczesnej władzy wobec S. P. Pismami procesowymi z [...] lipca 2015 r., [...] lipca 2015 r. i [...] lipca 2015 r., [...] grudnia 2015 r., [...] grudnia 2015 r., [...] kwietnia 2016 r., [...] kwietnia 2016 r., [...] maja 2016 r. oraz [...] maja 2016 r. skarżąca przedstawiła dodatkową argumentację na poparcie zarzutów podniesionych w skardze. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem H. J. i P. P. z [...] marca 2002 r. o przyznanie - na podstawie art. 160 § 1 kpa - odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę oraz utratę korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć gdyby mu szkody nie wyrządzono na skutek wydania orzeczenia P. w G. z [...] grudnia 1954 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich w części dotyczącej S. P. w związku z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z [...] grudnia 2000 r., w części stwierdzającej nieważność ww. orzeczenia a w części jego wydanie z naruszeniem prawa. Powodem umorzenia przedmiotowego postępowania było uznanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż organ administracji nie ma obecnie kompetencji do orzekania w przedmiocie odszkodowania dochodzonego na podstawie art. 160 kpa. Sąd tę ocenę organu podziela. Przedmiotowe postępowanie zainicjowane wnioskiem o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 160 kpa nie mogło zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego. Jest to spowodowane tym, iż od 1 września 2004 r. właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne, bez względu na datę wydania decyzji nadzorczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2012 r., I OSK 1302/11, LEX nr 1233152 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2012 r., I OSK 1182/11, LEX nr 1404093). W tym miejscu wskazać trzeba na uzasadnienie przywołanej przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uchwały Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10, która zapadła w pełnym składzie Izby Cywilnej tego sądu. W uchwale tej Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż: "Do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 kpa stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 kpa". Zatem, zdaniem Sądu Najwyższego, do dochodzenia roszczeń na podstawie tego przepisu nie znajdzie zastosowania art. 160 § 4 kpa, który stanowił, że o odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w art. 160 § 1 kpa orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 kpa albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2 kpa, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W świetle art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, do podjętych przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 kpa stwierdzono po tym dniu, brak podstaw do stosowania do tych decyzji przepisów art. 160 § 4 i 5 kpa (zob. glosa M. Karpiuka do uchwały SN z dnia 31 marca 2011 r., LEX nr 137224). Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, jak już wskazano powyżej, że od 1 września 2004 r. właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Nie ma przy tym znaczenia data wydania decyzji nadzorczej. W związku z powyższym, nie będzie miał w tym przypadku zastosowania art. 160 § 4 i 5 kpa, a więc wyłączony został tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu. W tej sytuacji, skoro nastąpiła utrata jurysdykcji administracyjnej w zakresie ustalania odszkodowania, toczące się postępowanie o odszkodowanie na podstawie art. 160 kpa musiało zostać zakończone decyzją o jego umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 kpa. Przepis ten stanowi bowiem, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego wiąże się z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W przypadku bezprzedmiotowości postępowania jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, zarówno pozytywne jak i negatywne, jest prawnie niedopuszczalne. Podsumowując, skoro toczyło się przed organem administracji postępowanie, które ma charakter cywilny - a wobec tego właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny - to konieczne stało się wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Z tego powodu, wydaną w niniejszej sprawie decyzję o umorzeniu postępowania uznać należało za prawidłową. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.