I SA/Wa 121/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2010 r. sprawy skargi H.B., J.Z., Z.M., M.N., K.D. i R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skarge. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania H. B., J. Z., Z. M., M. N., K. D. i R. W., decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Nieruchomość położona w W. przy ul.[...], oznaczona hipotecznie nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiła własność B. C. Nieruchomość ta podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - zwanego dalej dekretem. Orzeczeniem administracyjnym Kierownika Wydziału Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] grudnia 1964 r., nr [...] odmówiono B. C. prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul.[...], nr hip. [...]. B. C. zmarł [...] września 1973 r. Spadek po nim nabyła w całości żona J. C. (postanowienie Sądu Powiatowego W. z [...] grudnia 1974 r., sygn. akt [...]). J. C. zmarła [...] marca 1990 r. Spadek po niej nabył w całości wnuk A. S. (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z [...] kwietnia 1990 r., sygn. akt [...]). Obecnie grunt dawnej nieruchomości hipotecznej [...] wchodzi w skład dwóch działek ewidencyjnych – [...] m2 weszło w skład działki nr [...], natomiast [...] m2 w skład działki nr [...] z obr.[...], których właścicielem jest Miasto W. - decyzje Wojewody [...] z [...] maja 1992 r., nr [...] i z [...] listopada 2001 r. Nr [...]. Władającym działką nr [...], jak wynika z zapisu w ewidencji gruntów są "[...]". Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Kierownika Wydziału Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1964 r., nr [...] o odmowie przyznania B. C. prawa wieczystego użytkowania nieruchomości położonej w W. przy ul.[...], oznaczonej numerem hip. [...] o powierzchni [...] m2 wystąpił następca prawny byłego właściciela A. S. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Kierownika Wydziału Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] grudnia 1964 r., nr [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent W. ustanowił na 99 lat użytkowanie wieczyste do gruntu zabudowanego o pow. [...] m2 położonego w W. przy ul.[...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w KW nr [...], na rzecz A. S. Od powyższej decyzji H. B., J. Z., Z. M., M. N., K. D. i R. W. wnieśli odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 61 § 4 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z art. 127 § 1 Kpa wynika zaś, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Natomiast według art. 28 Kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kolegium wskazało, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kpa oraz inne przepisy Kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku danej osoby. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie skarżący nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, co wyklucza jednoznacznie możliwość ich występowania w postępowaniu o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. przy ul.[...]. Organ zauważył, że podstawę materialnoprawną prowadzonego przez Prezydenta W. postępowania tworzą przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby ich prawa reprezentujące, uprawnieni byli w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W ocenie Kolegium, z treści przepisów tego dekretu, w tym powołanego art. 7 wynika, że interes prawny w przedmiotowym postępowaniu mają właściciele nieruchomości dekretowych bądź ich następcy prawni. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że stroną postępowania dekretowego są także aktualni użytkownicy (współużytkownicy) wieczyści tych nieruchomości. Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość [...] stanowi obecnie własność Miasta W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. i Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Nieruchomość stanowi działkę gruntu oznaczoną w ewidencji jako nr [...] z obrębu [...], zabudowaną budynkami - pawilonami [...] wzniesionymi w latach [...], której władającymi, jak wynika z zapisu w ewidencji gruntów są "[...]". Kolegium zauważyło, że czynione przez skarżących starania o uzyskanie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 207 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również złożenie do Kolegium wniosków o stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium nr [...] nie stanowią o istnieniu po stronie skarżących interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kpa. Organ stwierdził, że skarżący , nie będąc podmiotami, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu i nie legitymując się tytułem prawno - rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, nie mają interesu prawnego w postępowaniu o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. przy ul.[...]. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] H. B., J. Z., Z. M., M. N., K. D. i R. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się: 1) uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] i przekazania sprawy do rozpoznania przez organ pierwszej instancji; 2) wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; 3) zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy; 2) naruszenie art. 28 Kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę uznania ich interesu prawnego do występowania w sprawie w charakterze strony. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że odnosząc się do kwestii interesu prawnego należy mieć na uwadze całokształt uwarunkowań towarzyszących sprawie i konkretny stan faktyczny. Jak wynika z całej dokumentacji, następcy prawnemu byłego właściciela nie służy skuteczne roszczenie o oddanie gruntu położonego w W. przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste. Wynika to z treści samego dekretu, który precyzyjnie określa przesłanki oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, które - dla zachowania pewności prawa – nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Skarżący wskazali, że dekret zakładał oddawanie gruntu w wieczystą dzierżawę, a następnie w użytkowanie wieczyste wówczas, gdy: 1) został złożony przez dotychczasowego właściciela wniosek w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę W.; 2) korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela jest zgodne z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących, z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że wniosek mógł być złożony w terminie. Następca prawny byłego właściciela nie spełnia jednak drugiej przesłanki, ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela jest całkowicie inne, niż obecne oraz wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego. Ich zdaniem, zdziwienie budzi fakt, że organ rozpoznający odwołanie, powołując się na art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntu na obszarze W. , przemilczał przesłankę zgodności korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z obecnym planem Skarżący uważają, że próba pozbawienia ich przymiotu strony, nie tylko narusza uprawnienia wynikające z Kpa ale przede wszystkim, godzi w podstawowe zasady określone w Konstytucji RP, to jest w zasady równości obywateli oraz działania organów Państwa na podstawie i w granicach prawa. Przedmiotowe postępowanie toczy się w oparciu o przepisy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na terenie W. Nie oznacza to jednak, że interes prawny skarżących może być oceniany przez urzędników w sposób mechaniczny, pozbawiony woli zrozumienia ich sytuacji. Skarżący zauważyli, że są samoistnymi posiadaczami nieruchomości i wystąpili do Sądu Rejonowego W. z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości z dniem [...] maja 2005 r. Sprawa zawisła przed Sądem Rejonowym W. pod sygnaturą [...]. Skarżący podali, że są właścicielami pawilonów, które wznieśli (ich poprzednicy prawni) z własnych środków na przełomie lat [...]. Wokół tych pawilonów skoncentrowane jest ich życie zawodowe bowiem prowadzona w nich działalność stanowi jedyne źródło utrzymania, co nie było brane pod uwagę przez organ administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 121/10 wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2010 r. A.S. wniósł o oddalenie skargi podzielając stanowisko zaprezentowane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Za trafne należało uznać zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej postanowienia stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobiercy dawnego właściciela gruntu, toczącym się w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm.) stronami są osoby, którym przysługują określone prawa rzeczowe. Osobami tymi są: osoba bądź osoby zgłaszające roszczenia dekretowe bądź ich spadkobiercy (wnioskodawcy), właściciel gruntu, osoby będące użytkownikami wieczystymi gruntu, a w przypadku gruntu zabudowanego także właściciele lokali z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06, LEX nr 362467). Z akt sprawy wynika natomiast, że H. B., J. Z., Z. M., K. D. i R. W. w dacie wydania zaskarżonej decyzji byli dzierżawcami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (umowy dzierżawy nr:[...], [...], [...], [...]). Jeżeli zaś chodzi o M. N., to w aktach sprawy brak stosownej umowy dzierżawy. Z oświadczenia zawartego w skardze wynika natomiast, że skarżący uważają się za posiadaczy samoistnych, którzy są właścicielami budynków wybudowanych przez nich bądź ich poprzedników prawnych, służących do prowadzenia działalności gospodarczej (z pisma skarżących z dnia 16 lipca 2010 r. złożonego do akt sprawy o sygn. I SA/Wa 120/10 wynika, że skarżący w dniu 10 listopada 2009 r. uchylili się od skutków prawnych złożonych pod wpływem groźby oświadczeń woli). Zasadnie zatem organ odwoławczy – stosując przepisy art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 Kpa – umorzył postępowanie odwoławcze. Uszło uwadze skarżących, że zgodnie z art. 127 § 1 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Wobec tego obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności zbadanie dopuszczalności złożonego przez skarżących środka zaskarżenia w aspekcie podmiotowym, tj. ustalenie, czy osoby wnoszące odwołanie legitymują się interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 Kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem dekretowym nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa osoby będące samoistnymi posiadaczami nieruchomości oraz korzystający z gruntu na podstawie umów o charakterze obligacyjnym (najemcy, dzierżawcy), choćby nawet pobudowali na tym gruncie budynki i wystąpili z roszczeniami o ustanowienie na ich rzecz użytkowania wieczystego gruntu (z akt sprawy wynika, że skarżącym odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami – pismo Urzędu W. z dnia 15 marca 2002 r., nr [...]. Skarżący nie wzięli pod uwagę, że orzecznictwo sądowoadministracyjne odmawia tej kategorii osób prawa strony w postępowaniu dekretowym (por. np. wyroki wydane w sprawach: I SA 970/03, I SA/Wa 1871/08, I OSK 1110/06, I OSK 427/05, I SA/Wa 1560/09, I SA/Wa 825/08, I SA 2099/03, I SA/Wa 62/10). Dla sprawy nie ma również znaczenia podnoszona w skardze kwestia wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o zasiedzenie przedmiotowego gruntu, skoro wniosek w tym zakresie został wniesiony do sądu po wydaniu przez organ zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] listopada 2009 r. (oświadczenie pełnomocnika złożone do protokołu rozprawy), a poprzedni wniosek w tym zakresie został rozstrzygnięty przez sąd negatywnie (oświadczenie skarżących zawarte w piśmie z dnia 18 marca 2009 r.). Trzeba wskazać, że wydaniu decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 dekretu nie stoi na przeszkodzie istniejące na gruncie prawo obligacyjne, ponieważ w przepisach dekretu brak negatywnej przesłanki w tym zakresie. Z drugiej strony decyzja ta, sama w sobie, nie powoduje powstania prawa użytkowania wieczystego, ponieważ jego istnienie zależy od zawarcia stosownej umowy (art. 234 w w. z art. 158 K.c. - por. postanowienie SN z dnia z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt I CSK 293/06, OSNC 2007/10/156 i wpisu tego prawa do księgi wieczystej (art. 27 ugn)). Decyzja ta nie pozbawia też praw osób korzystających z gruntu na podstawie tego rodzaju umów (dopiero po wpisie użytkowania wieczystego do księgi wieczystej na podstawie zawartej umowy w grę wchodzą skutki, o których mowa w art. 678 K.c. w zw. z art. 694 K.c. w zw. z art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami). Istotnego znaczenia dla sprawy nie miały podnoszone przez skarżących okoliczności, dotyczące naruszenia przez Prezydenta W. art. 7 ust. 2 dekretu poprzez wydanie decyzji na rzecz osoby nie spełniającej przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz pominięcia przez Kolegium analizy przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu. Sąd wskazuje, że przedmiotem niniejszego postępowania była ocena przez Sąd legalności decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w zakresie zawartego w niej rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz kontrola stanowiska organu w zakresie przyczyny umorzenia postępowania wywołanego wniesionym odwołaniem (braku po stronie skarżących interesu prawnego). W niniejszej sprawie nie mógł być skuteczny zarzut pominięcia przez organ tego, że wokół pawilonów posadowionych na przedmiotowym gruncie skoncentrowane jest życie zawodowe skarżących oraz że działalność tam wykonywana stanowi ich jedyne źródło utrzymania. Sąd zauważa, że tego rodzaju okoliczności świadczą o tym, iż skarżący są jedynie faktycznie zainteresowani losami wniosku dekretowego, ale nie mogą wskazać przepisu prawa materialnego, z którego mogli by wywieść interes prawny i brać udział w postępowaniu dekretowym. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.