I SA/Wa 1256/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Z. B. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 23 stycznia 2023 r. nr XXXI/327/2023 w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny postanawia: odrzucić skargę. Z. B. pismem z 17 maja 2023 r., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) – dalej u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy Łąck z 23 stycznia 2023 r. nr XXXI/327/2023 w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny udziału w wysokości ½ w prawie własności nieruchomości na rzecz Ochotniczej Straży Pożarnej w L. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344) – dalej u.g.n. i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości; stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Rada Gminy Łąck uchwałą z 23 stycznia 2023 r. nr XXXI/327/2023, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 13 ust. 2 i 2a u.g.n., wyraziła zgodę na zbycie w drodze darowizny Stowarzyszeniu Ochotnicza Straż Pożarna w L. udziału w wysokości ½ w prawie własności zabudowanej nieruchomości o pow. 0,2400 ha położonej w miejscowości L., przy ul. [...], ozn. ewid. jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w Gostyninie prowadzi KW nr [...], stanowiącej własność Gminy L. W § 2 uchwały wskazano, że zbycie udziału następuje na cele publiczne, tj. cele ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Łąck. Skarżący zaznaczył, że uchwała podjęta została bez inicjatywy Wójta Gminy Łąck i wbrew jego stanowisku, inicjatorami jej podjęcia była grupa radnych Gminy Łąck. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 13 ust. 2 w zw. z art. 6 u.g.n., a tym samym, jako sprzeczna z prawem, jest nieważna i nie podlega wykonaniu. Skarżący wskazał, że zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 u.g.n. nieruchomość może być, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 1, przedmiotem darowizny na cele publiczne, a także przedmiotem darowizny dokonywanej między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego, a także między tymi jednostkami. W umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana. Z treści ww. przepisu jasno wynika, że zbycie nieruchomości gminnej w drodze umowy darowizny na rzecz Skarbu Państwa, albo innej jednostki samorządu terytorialnego, może nastąpić w dowolnym celu. Jednakże, zbycie nieruchomości gminnej w drodze umowy darowizny na rzecz podmiotu trzeciego (tj. niebędącego jednostką Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego) może nastąpić jedynie na cele publiczne. Skarżący zaznaczył, że oczywistym jest, że Ochotnicza Straż Pożarna w L. nie jest jednostką Skarbu Państwa ani jednostką samorządu terytorialnego, a więc ewentualna darowizna musi, w świetle ww. przepisów, nastąpić na ustawowo określony cel publiczny. Katalog celów publicznych określony został w art. 6 u.g.n. Tym samym, aby mówić o celach publicznych darowizny nieruchomości stanowiącej mienie gminy, należy wskazać rzeczywisty cel wprost wyrażony w art. 6 pkt 1- 9 u.g.n. albo cel określony jako publiczny w innej ustawie - art. 6 pkt 10 u.g.n. W ocenie skarżącego, w ramach wskazanego katalogu celów publicznych nie ma celów ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, jak stanowi treść zaskarżonej uchwały Gminy Łąck. Skarżący przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz stanowisko doktryny podkreślając, że w jego ocenie darowizna udziału w nieruchomości, o której mowa w zaskarżonej uchwale nie spełnia podstawowego warunku z u.g.n., tj. nie służy celom publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n., a tym samym darowizna taka jest sprzeczna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W tej sytuacji zastosowanie znaleźć musi art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Skarżący zaznaczył, że organ nadzoru - Wojewoda Mazowiecki, pomimo wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do przedmiotowej uchwały, nie stwierdził jej nieważności, wobec czego, skarga do Sądu jest konieczna. Zdaniem skarżącego powyższej interpretacji nie zmieniają przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, czy też ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Istotne ponadto jest, że przedmiotowa kwestia – tj. darowizna nieruchomości gminnej na rzecz ochotniczej straży pożarnej, była już wielokrotnie przedmiotem oceny przez organy nadzoru i wielokrotnie organy nadzoru i sądy administracyjne stwierdzały nieważność takich uchwał. Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżący wskazał natomiast, że piastuje funkcję Wójta Gminy Łąck. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że jeden organ gminy nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu rozstrzygnięcia drugiego organu gminy, jednakże sądy administracyjne dopuszczają uznanie, że interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy może posiadać osoba fizyczna piastująca funkcję Wójta Gminy. Skarżący zaznaczył, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Interes prawny lub uprawnienie nie musi bowiem mieć podstawy wyłącznie w przepisach prawa administracyjnego, ale również np. w przepisach prawa cywilnego i może wynikać z prawa własności lub innych praw rzeczowych. W konkretnym przypadku musi istnieć związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, wynikającą z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Skarżący przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 424/14, w którym NSA wskazał, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym reguluje przesłanki legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy. Podstawą prawną wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego są przepisy materialnego prawa administracyjnego. Przepisy kodeksu cywilnego mogą stanowić taką podstawę tylko w powiązaniu z regulacją materialnego prawa administracyjnego. W ocenie skarżącego, wszystkie powyższe przesłanki interesu prawnego zostały w niniejszej sprawie spełnione. Z. B. podkreślił, że piastuje funkcję Wójta Gminy Łąck, a więc działając w imieniu i na rzecz Gminy Łąck, musiałby złożyć oświadczenie woli o zbyciu udziału w nieruchomości na rzecz OSP w L. i osobiście, jako osoba fizyczna - funkcjonariusz publiczny, brałby pełną odpowiedzialność za to oświadczenie woli i jego skutki - czyli bezprawne wyzbycie się majątku gminnego. Interes prawny skarżącego wynika więc z art. 25 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 46 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 38 k.c. w zw. z art. 415 k.c. Wykonanie zaskarżonej uchwały potencjalnie naraża skarżącego także na odpowiedzialność karną z tytułu popełnienia przestępstwa nadużycia uprawnień, o którym mowa w art. 231 k.k. Skarżący podkreślił, że jako Wójt Gminy jest zobligowany do wykonywania uchwał Rady Gminy, a więc pozostawienie przedmiotowej uchwały w obrocie prawnym bez jej wykonania również może skutkować dla niego negatywnymi konsekwencjami. Innymi słowy jako osoba fizyczna piastująca funkcję Wójta Gminy Łąck został zobowiązany do wykonania przedmiotowej uchwały przez Radę Gminy, która to uchwała w świetle przytoczonej wyżej argumentacji obarczona jest wadą nieważności i wykonanie uchwały naraża go osobiście (a nie jako organ gminy) na odpowiedzialność odszkodowawczą, czy nawet na odpowiedzialność karną. Z tego względu, w ocenie skarżącego, ma on interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i poddaniu jej pod kontrolę właściwego sądu administracyjnego. Tym samym Z. B., nie jako Wójt Gminy (organ), ale jako osoba fizyczna piastująca funkcję Wójta Gminy ma prawo wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa i musi zostać wyeliminowana z obowiązującego porządku prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności oraz poprzez stwierdzenie, że nie podlega ona wykonaniu. Uchwała ta w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości gminnej (udziału w nieruchomości) jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co potwierdza stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Rada Gminy Łąck w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi podnosząc, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie skargi na uchwałę Rady Gminy może być wszczęte przez wniesienie przez legitymowany podmiot stosownego środka zaskarżenia. W ocenie Rady Gminy Łąck zaskarżona uchwała nie może negatywnie zaważyć na jednostkowych interesach prawnych lub uprawnieniach ani Z. B. ani Wójta Gminy Łąck. Organ zaznaczył, że w doktrynie prawa administracyjnego generalne akty administracyjne, w tym akty normatywne powszechnie obowiązujące, stanowione przez organy administracji publicznej należy uznać za przejawy władztwa administracyjnego. Dlatego też trzeba się zgodzić ze stwierdzeniem, że aktom tym przysługuje, tak jak wszystkim aktom administracyjnym, domniemanie legalności i domniemanie ważności. Całkowicie chybione są zatem twierdzenia skarżącego, że wykonanie zaskarżonej uchwały mogłoby narażać go na odpowiedzialność cywilną lub karną. Podobna wykładnia prowadziłaby do paraliżu i archaizacji życia publicznego, gdyż dawałaby niemal nieograniczoną możliwość odmawiania wykonywania uchwał organów stanowiących przez organy wykonawcze. W ocenie Rady Gminy Łąck legitymacja skargowa nie wyczerpuje treści interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa ww. przepisie ma charakter obiektywny i jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego, ale niekiedy również procesowego czy też nawet ustrojowego. W związku z tym istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z którego jest możliwość wywiedzenia dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków. Zdaniem organu - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - zaskarżona uchwała w żaden sposób nie ogranicza zakresu kompetencji wójta, nie pozbawia go mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie funkcji organu wykonawczego gminy. Innymi słowy - nie powoduje dla niego żadnych skutków prawnych. Rada zaznaczyła, że w myśl art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydenta miasta) wykonuje uchwały rady gminy, a zgodnie z art. 30 ust. 3 tej ustawy w realizacji zadań własnych wójt podlega wyłącznie radzie gminy. Są to ustawowe obowiązki i zarazem kompetencje organu wykonawczego gminy, z których nie może on wywodzić "interesu prawnego" w poszukiwaniu ochrony prawnej przed sądem administracyjnym. Droga sądowa nie jest bowiem przewidziana dla rozstrzygania wewnętrznych sporów pomiędzy organem wykonawczym a organem uchwałodawczym gminy. W przypadku wystąpienia ewentualnych rozbieżności w stanowiskach obu organów mogą one wystąpić do organu nadzoru o dokonanie kontroli kwestionowanego aktu pod względem jego zgodności z prawem (art. 85 i 86 u.s.g.) i ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego. Zaskarżona uchwała Rady Gminy Łąck była przedmiotem kontroli Wojewody Mazowieckiego, który nie znalazł podstaw do jej uchylenia, tym samym potwierdzając legalność uchwały. Zdaniem organu ponadto możliwość podjęcia ważnej uchwały w przedmiocie zbycia udziału w wysokości ½ w prawie własności nieruchomości na rzecz Ochotniczej Straży Pożarnej wbrew twierdzeniom skarżącego wynika z u.g.n. (art. 6 pkt 7 u.g.n.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kontrola działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Gminy Łąck z 23 stycznia 2023 r. nr XXXI/327/2023 w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny udziału w wysokości ½ w prawie własności nieruchomości na rzecz Ochotniczej Straży Pożarnej w L. Opisana chwała stanowi akt prawa miejscowego, została wniesiona przez skarżącego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uwzględnienie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzależnione jest nie od tego czy skarżący posiada w sprawie interes prawny lecz od tego czy doszło do naruszenia tego interesu oraz naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Skarga złożona w powyższym trybie nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04). Prawo do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje zatem podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia tj. gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia czy też interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Podkreśla się także, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter obiektywny, aktualny a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i możliwe do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Naruszenie interesu prawnego powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio pozbawia skarżącego przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia ( wyroki NSA z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07 oraz z 20 czerwca 2017 r., II OSK 2648/15). Mając to na uwadze uznać należy, że naruszony interes prawny skarżącego powinien być osobisty, aktualny, realny (a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny) oraz dotyczyć bezpośrednio jego sfery prawnej. Naruszenie interesu skarżącego powinno więc polegać na zaistnieniu realnego zagrożenia już w chwili wejścia w życie uchwały a nie na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli, stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (wyrok NSA z 22 sierpnia 2008 r., I OSK 277/08). Poza sporem jest także, że skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. wójt (burmistrz, czy prezydent miasta) będący organem gminy nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji.( postanowienie NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 38/14). Co do zasady możliwe jest natomiast, że naruszenie interesu prawnego uchwałą rady gminy może dotyczyć osoby piastującej funkcję organu wykonawczego, w tym wójta . Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, podjęcie przez radę gminy zaskarżonej uchwały o dokonaniu darowizny nieruchomości nie wpływa jednakże na sferę prawną skarżącego Z. B. jako osoby fizycznej pełniącej tę funkcję. Jak wskazuje się w orzecznictwie to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania powyższych okoliczności. Z uzasadnienia złożonej skargi wynika, że skarżący wywodzi, że jest Wójtem Gminy Łąck zobowiązanym do wykonania zaskarżonej uchwały, co wprost wynika z jej treści oraz obowiązujących przepisów ustawy o samorządzie gminy. Argumentuje, że wykonanie omawianej uchwały, która jest w ocenie skarżącego sprzeczna z prawem z powodów wskazanych w skardze, może narazić go z tego powodu w przyszłości na osobistą odpowiedzialność cywilną na podstawie art. 415 k.c. w zw. z art. 25 ust.1 u.gn. oraz art. 46 ust. u.s.g, a zaniechanie jej wykonania może narazić go na osobistą odpowiedzialność karną na podstawie art. 231 k.k. w związku z przekroczeniem przysługujących mu uprawnień. Stanowisko to nie zasługuje, zdaniem Sądu, na aprobatę. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że jej celem jest dokonanie przez organ gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit a u.s.g. darowizny nieruchomości na rzecz Ochotniczej Straży Pożarnej w L. Uchwała ta stanowi zatem element realizacji uprawnienia gminy do obrotu nieruchomościami pozostającymi w zasobie nieruchomości gminnych. Organ nadzoru- Wojewoda Mazowiecki pomimo wszczęcia postępowania nie stwierdził jej nieważności. Na Skarżącym natomiast spoczywa obowiązek wykonania przedmiotowej uchwały, co wynika z art. 30 ust. 1 u.s.g., jako na organie wykonawczym Gminy - art. 26 ust. 1 u.s.g. Powyższe oznacza, że wszystkie ewentualne działania lub zaniechania Z. B. i związane z nimi następstwa prawne oraz konsekwencje będą mogły być potencjalnie oceniane na gruncie zarówno przepisów prawa karnego jak i prawa cywilnego jako działania lub zaniechania Skarżącego jako organu Gminy Łąck a nie jako osoby fizycznej. To zaś oznacza, że w toku postępowania Skarżący Z. B. nie wykazał, że w wyniku podjęcia przedmiotowej uchwały został naruszony jego własny, osobisty interes prawny osoby fizycznej, co faktycznie wpłynęło na jego rzeczywistą, aktualną sytuację prawną wynikającą z przepisów prawa materialnego. Mając to na uwadze Sąd uznał, że wobec braku udowodnienia przez skarżącego Z. B. posiadania przez niego legitymacji skargowej wniesiona przez niego skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., co oznacza, że nie mogła zostać rozpoznana merytorycznie. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak na wstępie.