I SA/Wa 1353/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skarg Z. K. i A. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Z. K. kwotę 1217 (tysiąc dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. C. kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy w zaskarżonym zakresie decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2020 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z [...] września 2020 r. Prezydent [...] w pkt 1 ustalił odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną ul. [...], położoną w W. w dzielnicy [...], oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, obecnie stanowiącą własność W., objętą księgą wieczystą nr [...], na kwotę w wysokości [...] zł, w pkt 2 przyznał ustalone odszkodowanie w udziale wynoszącym [...] cz., tj. w kwocie [...] zł na rzecz: D. C. w udziale wynoszącym [...] cz., tj. w kwocie [...] zł, W. K. w udziale wynoszącym [...] cz., tj. w kwocie [...] zł, w pkt 3 odmówił uwzględnienia wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. A. C. o odszkodowanie za udział [...] cz., w pkt 4 odmówił uwzględnienia wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. Z. K. o odszkodowanie za udział [...] cz. i w pkt 5 i 6 zobowiązał do wypłaty ustalonego odszkodowania Prezydenta [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej ze środków Skarbu Państwa, w terminie 30 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. K., D. C., A. C. i Z. K. w zakresie pkt. 2 lit. a wnioskując o przyznanie odszkodowania również za [...] cz., w zakresie pkt. 2 lit. b wnioskując o przyznanie odszkodowania również za [...] cz. oraz w zakresie pkt 3 i 4 (w całości) odmawiającego uwzględnienia wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. A. C. i Z. K. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda [...] utrzymał decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2020 r. w mocy w zaskarżonym zakresie W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że ograniczył postępowanie odwoławcze do zakresu rozstrzygnięcia odnoszącego się do roszczenia odwołujących, a w pozostałym zakresie (pkt 1 i 6) rozstrzygnięcie stało się ostateczne z uwagi na niewniesienie odwołania. Wojewoda wskazał następnie, że z treści wniosku W. K. w imieniu spadkobierców po J. i F. K. złożonego w Urzędzie w dniu [...] listopada 2005 r. jednoznacznie wynika, że występował on jedynie we własnym imieniu. Organ zaznaczył, że we wniosku W. K. nie wskazał wprost, że działa w imieniu Z. K. i A. C. Ponadto, do wniosku nie zostało załączone pełnomocnictwo dla W. K. do występowania w imieniu Z. K. i A. . W piśmie z [...] kwietnia 2019 r. radca prawny W. J. przedłożył oświadczenia z [...] lutego 2019 r. A. C. i . K. potwierdzające, że W. K., składając w dniu [...] listopada 2005 r. wniosek o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną ul. [...] działał też w imieniu tych osób i był umocowany do reprezentowania ich przed organami administracji publicznej w tej sprawie. W ocenie Wojewody, prawidłowo przyjął organ pierwszej instancji, że występując z wnioskiem o odszkodowanie W. K. wprawdzie wskazał, że działa w imieniu spadkobierców po J. i F. K. Niemniej jednak w aktach sprawy brak jest pełnomocnictw, które potwierdzałyby, że będący spadkobiercami w tamtej dacie S. K. i H. K. oraz A. C. i Z. K. upoważnili W. K. do działania w ich imieniu. Na poparcie powyższego organ odwoławczy przywołał uzasadnienie wyroku NSA z 8 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1439/07. Wskazał również, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 209 k.c. Organ podniósł, że każdy ze współwłaścicieli może, we własnym imieniu i w odpowiednim zakresie odpowiadającym udziałowi we współwłasności, domagać się należnego odszkodowania. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości zajętej. Oczywiście nie wyklucza to podjęcia przez jednego ze współwłaścicieli czynności mających na celu interes pozostałych i działanie w ich imieniu np. na zasadzie pełnomocnictwa. Jednakże, w niniejszej sprawie w piśmie z [...] marca 2005 r. złożonym przez D. C. oraz wniosku z [...] listopada 2005 r. złożonym przez W. K. nie ma jakiejkolwiek wzmianki jakoby wnioskodawca reprezentował również S. K., H. K. oraz A. C. i Z. K. Organ dodał, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 33 § 4 k.p.a. odnoszący się do przypadków "mniejszej wagi", a więc prostych życiowych spraw, nie mających charakteru majątkowego. Ustalenie i wypłacenie odszkodowania z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. zarówno ze względu na swój wyjątkowy charakter, jak i doniosłość skutków finansowych dla strony takim przypadkiem nie jest. Ponadto, zdaniem organu, W. K. nie miał umocowania do działania i reprezentowania A. C. i Z. K. w przedmiotowym postępowaniu, wobec czego nie mógł skutecznie złożyć w ich imieniu wniosku o ustalenie odszkodowania. Prawidłowo bowiem uzasadnił organ pierwszej instancji, że brak dołączenia do wniosku z [...] listopada 2005 r. odpowiedniego pełnomocnictwa oraz data pełnomocnictwa udzielonego w formie aktu notarialnego złożonego do akt na powtórne wezwanie organu wskazuje, że spadkobiercy po J. i F. K. w dniu złożenia wniosku nie byli skutecznie reprezentowani przez W. K. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody, prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosków A. C. i Z. K. o odszkodowanie z uwagi na fakt złożenia wniosków po terminie. Ponadto, prawidłowo orzeczono o przyznanym na rzecz D. C. i W. K. odszkodowaniu w wysokości wynikającej z udziałów przysługujących we współwłasności nieruchomości w dniu 31 grudnia 2005 r. W związku z niezłożeniem wniosków o odszkodowanie przez S. K. i H. K. brak jest bowiem obecnie możliwości ustalenia odszkodowania za przysługujące im udziały na rzecz ich spadkobierców. Skargi na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia ich wniosków złożyli Z. K. i A. C. W skardze Z. K. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. poprzez nieprzyznanie skarżącemu odszkodowania poprzez uznanie, że W. K. nie posiadał umocowania do reprezentowania skarżącego, co skutkowało odmową wypłaty odszkodowania dla skarżącego, 2) art. 7, art. 77 oraz 80 k.p.a. wskutek poczynionych błędnych ustaleń faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy wskutek ustalenia, wbrew zgromadzonemu w niniejszej sprawie materiałowi dowodowemu, że W. K. przy składaniu wniosku z dnia [...] listopada 2005 r. nie działał jako pełnomocnik Z. K., podczas gdy z treści wniosku in fine wynika, że działał on w imieniu spadkobierców, w tym Z. K., co znalazło późniejsze potwierdzenie w złożonym pełnomocnictwie, jak i oświadczeniu skarżącego. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w zaskarżonym zakresie decyzji Wojewody [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] dotyczącej odszkodowania za nieruchomość zajętą pod ulicę [...] w W. w odniesieniu do pkt 4 decyzji w zakresie odmowy uwzględnienia wniosku złożonego przez skarżącego o odszkodowanie za udział wynoszący [...] oraz przekazanie sprawy Prezydentowi [...] do ponownego rozpatrzenia w zaskarżonym zakresie. W skardze A. C. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 3) art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. poprzez nieprzyznanie skarżącej odszkodowania poprzez uznanie, że W. K. nie posiadał umocowania do reprezentowania skarżącej, co skutkowało odmową wypłaty odszkodowania dla skarżącej, 4) art. 7, art. 77 oraz 80 k.p.a. wskutek poczynionych błędnych ustaleń faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy wskutek ustalenia, wbrew zgromadzonemu w niniejszej sprawie materiałowi dowodowemu, że W. K. przy składaniu wniosku z dnia [...] listopada 2005 r. nie działał jako pełnomocnik A. C. podczas gdy z treści wniosku in fine wynika, że działał on w imieniu spadkobierców, w tym A. C., co znalazło późniejsze potwierdzenie w złożonym pełnomocnictwie, jak i oświadczeniu skarżącej. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w zaskarżonym zakresie decyzji Wojewody [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] dotyczącej odszkodowania za nieruchomość zajętą pod ulicę [...] w W. w odniesieniu do pkt 3 decyzji w zakresie odmowy uwzględnienia wniosku złożonego przez skarżącą o odszkodowanie za udział wynoszący [...] oraz przekazanie sprawy Prezydentowi [...] do ponownego rozpatrzenia w zaskarżonym zakresie. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] stycznia 2022 r. uczestnik postępowania Skarb Państwa – Prezydent [...] wniósł o oddalenie skarg wskazując na niemożność potwierdzenia dokonanej przez W. K. czynności po upływie terminu materialnego, to jest po dniu 31 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 13 października 1998 r.". Zgodnie z powołanym przepisem, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącym przyznania odszkodowania za odjętą z mocy prawa własność gruntu zajętego pod drogę publiczną uznając, że wnioski skarżących zostały złożone po terminie wskazanym w powołanym przepisie. Brak dochowania przez skarżących przedmiotowego terminu o charakterze materialnoprawnym organy uzasadniły tym, że złożony w ustawowym terminie wniosek W. K. z [...] listopada 2005 r. (data wpływu do organu) o odszkodowanie obarczony był brakami formalnymi, gdyż nie dołączono do niego dokumentów pełnomocnictw, z których wynikałoby, że W. K. był wówczas umocowany do działania w sprawie w imieniu Z. K. i A. C. Dokumenty potwierdzające umocowanie do działania w ich imieniu przedłożono zaś dopiero w 2018 r. (pełnomocnictwo notarialne rep. nr [...] dla W. K. datowane na [...] lutego 2014 r.) oraz w 2019 r. (oświadczenia Z. K. i A. C. z [...] lutego 2019 r.), a więc wówczas gdy ustalony w ustawie termin już upłynął, a roszczenie o odszkodowanie wygasło. Tymczasem, w ocenie organów, skuteczne sanowanie czynności, dla której dokonania zastrzeżony był termin materialnoprawny, zdziałanej przez niewłaściwie umocowanego pełnomocnika, mogło nastąpić wyłącznie do dnia upływu wyżej wskazanego terminu. Sąd powyższego stanowiska organów nie podziela. Wyjaśnić trzeba, że udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną polegającą na złożeniu oświadczenia woli przez mocodawcę. Może ono nastąpić w dowolnej formie, w szczególności nawet w sposób dorozumiany. Wynikający z art. 33 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.", wymóg dołączenia do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy stanowi zatem tylko deklaratoryjne potwierdzenie udzielonego wcześniej pełnomocnictwa w zmaterializowanej formie. Forma ta uwzględnia wynikającą z art. 14 § 1 k.p.a. zasadę formy pisemnej lub dokumentu elektronicznego obowiązującą w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 270/06, Lex nr 209405 oraz 5 grudnia 2008 r. sygn. akt II FSK 1260/07, Lex nr 574450, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2659/17, Lex nr 2501018). Ponadto, przy ocenie konsekwencji potwierdzenia czynności prawnej dokonanej przez osobę nielegitymującą się w dacie jej zdziałania odpowiednim dokumentem umocowującym ją do realizacji tej czynności, nie można zapominać, że zawarte w przepisach k.p.a. regulacje odnoszące się do instytucji pełnomocnictwa nie są kompletne. Wobec powyższego, w razie wątpliwości należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w ustawie z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 1740), dalej zwanej "k.c.". W sytuacji zatem przekroczenia przez pełnomocnika zakresu umocowania, a więc także wówczas gdy osoba działająca jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, ważność czynności rzekomego pełnomocnika zależy od ich potwierdzenia przez osobę udzielającą pełnomocnictwa (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Jak przy tym słusznie przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie potwierdzenia tego należy dokonać w toku postępowania administracyjnego, w którym taka sytuacja wystąpiła. Musi ono zatem nastąpić przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie. Co przy tym istotne przedmiotowe potwierdzenie ma charakter uniwersalny. Obejmuje ono bowiem zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. Tym samym ma ono moc wsteczną, gdyż odnosi się do chwili dokonania czynności w imieniu mocodawcy (por. M. Romańska [w:] H. Knysiak - Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019 r. wydanie II, uwagi do art. 33 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 910/17, Lex nr 2408180 i powołane tam orzecznictwo). Zatem nawet gdy do omawianego potwierdzenia czynności prawnej dokonanej przez osobę nielegitymującą się w dacie jej zdziałania odpowiednim dokumentem dochodzi z przekroczeniem terminu, w jakim sama czynność prawna mogła być zdziałana (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie), okoliczność ta, wbrew stanowisku organów, nie pozbawia tej czynności skuteczności prawnej. Innymi słowy, konwalidacja nieprawidłowo podjętej czynności ma ten skutek, że staje się ona czynnością prawidłową. Nie następuje to jednak od momentu jej konwalidacji, lecz od dnia jej podjęcia. Wobec powyższego, skoro w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do potwierdzenia umocowania W. K. do podejmowania czynności w imieniu Z. K. i A. C. w sprawie dotyczącej odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną (poprzez przedłożone pełnomocnictwa notarialnego rep. [...] dla W. K. datowanego na [...] lutego 2014 r. oraz oświadczeń Z. K. i A. C. z [...] lutego 2019 r.), to za poprawny uznać trzeba wniosek złożony do organu przez W. K. w dniu [...] listopada 2005 r., w tym także w zakresie zachowania terminu materialnoprawnego, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r., uprawniającego do skutecznego złożenia tego wniosku. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcia organów obu instancji oparte na stanowisku o rzekomym wygaśnięciu roszczenia, zostały wydane z naruszeniem art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r., poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w sprawie. To z kolei wynika z błędnie zrekonstruowanego stanu faktycznego w zakresie dotyczącym daty skutecznie złożonego wniosku o odszkodowanie. Spowodowane to zostało błędną oceną przez organy obu instancji znaczenia potwierdzenia tej czynności dokumentem pełnomocnictwa oraz oświadczeń przedłożonych przez skarżących odpowiednio w 2018 r. i w 2019 r. Tym samym w rozpoznawanej sprawie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) , orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 i 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i rozpozna wnioski o ustalenie odszkodowania za odjętą z mocy prawa własność gruntu zajętego w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ulicę [...] w W. (stosownie do przysługujących wnioskodawcom udziałów w prawie własności nieruchomości), przy przyjęciu, że wniosek złożony do organu przez W. K. w dniu [...] listopada 2005 r. został skutecznie złożony w imieniu Z. K. i A. C. w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r.