I SA/Wa 1523/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz [...] kwotę 23 522 (dwadzieścia trzy tysiące pięćset dwadzieścia dwa) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego [...] spółka jawna A. i G. W. , utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że nieruchomość położona w Mieście [...], dzielnica [...], obręb [...] oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...], zmienioną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi [...] nr [...] w ciągu ul. [...] na odc. ul. [...] - granica miasta. Decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł: 1. o ustaleniu odszkodowania na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo- Usługowego [...] spółka jawna A. i G. W. w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na własność Województwa [...], położonej w [...], dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi [...] nr [...] w ciągu ul. [...] na odc. ul. [...] - granica miasta", 2. o zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego w punkcie [...] odszkodowania na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego [...] spółka jawna A. i G. W. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent [...]. W odwołaniu podniesiono, że dokonana w operacie szacunkowym analiza rynku jest nierzetelna i mało miarodajna - rzeczoznawca majątkowy nie wykazał bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że zbadano rynek lokalny pod kątem znalezienia nieruchomości podobnych do wycenianej, a nieruchomości porównawcze znacznie różnią się od wycenianej pod względem ich przeznaczenia. Podkreślono, że biegły objął analizą rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę usługową podczas, gdy wyceniana nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod drogę ([...] ul. [...] - droga [...]). Podniesiono, że rynek [...] nieruchomości drogowych nie został rzetelnie przebadany, ponieważ biegły ograniczył się do rejonu ul. [...] w dzielnicy [...], a pominął obrót w innych dzielnicach. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt Minister Rozwoju wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, z późn. zm.) nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Natomiast art. 18 ust. 1e specustawy drogowej dotyczy przypadków podwyższenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 65, ze zm.), dalej: ugn, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn stanowi operat szacunkowy. W myśl art. 134 ust. 1 ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Minister wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowił operat szacunkowy z [...] października 2019 r. sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. (nr uprawnień [...]). Organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 kpa. W szczególności na podstawie art. 80 kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy wskazał, że działka nr [...] została w całości objęta decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...]. Sąsiedztwo nieruchomości stanowi nowa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, stacja paliw, budynki usługowe, usługowe z towarzyszącą funkcją mieszkalną, pawilony handlowe. Dojazd możliwy jest ul. [...] - drogą publiczną, [...], o nawierzchni asfaltowej, z oświetleniem ulicznym, z urządzonym chodnikiem dla pieszych po przeciwnej stronie jezdni. Na ul. [...] kursuje komunikacja autobusowa, przystanek znajduje się w bliskim sąsiedztwie. Komunikacja autobusowa (liczne linie) kursuje również na ul. [...] i ul. [...] (przedłużenie ul. [...]). Działka usytuowana jest wzdłuż ul. [...], między istniejącą jezdnią a parkingiem osiedlowym bloku mieszkalnego wielorodzinnego. Szacowana działka nr [...] zabudowana jest nawierzchnią z kostki betonowej o pow. [...] m2, nawierzchnią utwardzoną żwirem [...] m2, [...] szt. słup stalowy ze znakiem przystanku, ławka drewniana na nogach stalowych, tablica reklamowa, jednostronna na stelażu stalowym [...] x [...] m, [...] słupki metalowe około [...] m wysokości, tablica reklamowa billboard na przenośnej stopie betonowej, której wartość nie została uwzględniona w operacie szacunkowym. Naniesienia roślinne jak: klon srebrzysty około [...] lat, dzika róża w wieku [...] lat oraz olsza czarna o pierśnicy [...] cm. Organ wskazał, że dla obszaru, na którym położona jest działka nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] października 2006 r. Szacowana nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem: [...] (droga [...]) teren dróg publicznych - ul. [...] (przeznaczenie pod drogę). Z uwagi na fakt, że na terenie rynku lokalnego nie stwierdzono transakcji sprzedaży nieruchomości o podobnym sposobie zagospodarowania wartość przedmiotowej nieruchomości została określona jako wartość odtworzeniowa. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Organ wyjaśnił, że podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Natomiast metoda porównywania parami polega na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Zgodnie art. 153 ust 1 ugn ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Biegły poddał analizie rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, usługi, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, w okresie od stycznia 2018 r. do kwietnia 2019 r. Jako rynek właściwy dla szacowanej nieruchomości, z uwagi na jej położenie na terenie [...], uznał jej prawobrzeżną część obejmującą dzielnice: [...] i dzielnice bezpośrednio z nią sąsiadujące, tj. [...], [...] (rynek lokalny). Analizą objęto wszystkie transakcje ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia pod zabudowę usługową. Do zbioru nieruchomości podobnych przyjęto nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej co do położenia na terenie rynku lokalnego i przeznaczenia. Na terenie rynku lokalnego zdecydowaną większość wśród gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę stanowią grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową - głównie wielorodzinną. W zdecydowanie przeważającej części grunty niezabudowane na terenie rynku lokalnego stanowią przedmiot prawa własności, użytkowanie wieczyste gruntu niezabudowanego występuje sporadycznie. Dla wyceny działki nr [...] do końcowej analizy przyjęto [...] transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę, ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia pod zabudowę usługową i mieszkaniowo-usługową, których ceny zawarły się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Trend zmian poziomu cen wynikający z upływu czasu określono w wysokości [...]% miesięcznie. . Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: położenie, strefa (waga [...] %), lokalizacja szczegółowa (waga [...]%), powierzchnia (waga [...]%) i możliwości inwestycyjne (waga [...]%). Do dalszej analizy autor operatu wybrał [...] transakcje nieruchomościami porównawczymi, najbardziej podobnymi do nieruchomości wycenianej, których opis znalazł się na stronach [...] i [...] operatu. Wartość gruntu działki nr [...] rzeczoznawca majątkowy wycenił na kwotę [...] zł, przy czym wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości określono na kwotę [...] zł. Z kolei wartość odtworzeniowa naniesień budowlanych została określona w podejściu kosztowym, metodą kosztów zastąpienia, techniką wskaźnikową na kwotę [...] zł. Wartość roślin ozdobnych oraz wartość surowca drzewnego określono na kwotę [...] zł. Ostatecznie wartość prawa własności działki nr [...] ustalono na kwotę [...] zł i w tej wysokości przyznano odszkodowanie. Biegły wyjaśnił, że wartość gruntu szacowanej nieruchomości określono dla przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 209, poz. 2107 ze zm.). Natomiast przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych bezpośrednio do wycenianej nieruchomości jest przeznaczenie pod zabudowę, tj. pod usługi oraz przeznaczenie zbliżone - pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Biegły nie stwierdził też na terenie obejmującym obszar [...] dostatecznej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości użytkowanych jako drogi lub stanowiących drogi. Na stronie [...] operatu szacunkowego biegły wskazał także, że w przypadku gruntów przeznaczonych pod zabudowę, przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną nie powoduje wzrostu jego wartości. Minister wskazał, że oceniając wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego należy mieć na uwadze przepisy ugn oraz rozporządzenia. Przytoczył treść § 36 ust. 1 i § 36 ust. 4 rozporządzenia. Minister dokonując oceny operatu szacunkowego z [...] października 2019 r. wskazał, że zawiera on wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. Zdaniem organu biegły prawidłowo zastosował procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych zarówno na rynku lokalnym określonym przez biegłego, jako dzielnice [...], [...], [...] oraz na rynku regionalnym, do porównań przyjęte zostały nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczonych pod zabudowę, ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia pod zabudowę usługową oraz pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Zatem prawidłowo zastosowano procedurą wskazaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Autor operatu wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Tym samym za bezpodstawny uznał organ zarzut odwołania dotyczący nieprawidłowego zastosowania w wycenie § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia. W odniesieniu do zarzutu przyjęcia do porównań nieruchomości o nieodpowiednim przeznaczeniu, a w konsekwencji zawyżenia wartości nieruchomości Minister wskazał, że do określenia wartości gruntu wycenianej nieruchomości do porównania przyjęto transakcje sprzedaży nieruchomości podobnych do przedmiotowej nieruchomości, co do położenia na terenie miasta (rynek lokalny - dzielnica [...],[...],[...] [...]) oraz dla gruntów przyległych przeznaczonych pod zabudowę kubaturową (usługową, mieszkaniowo-usługową i mieszkaniową wielorodzinną). Odnosząc się do zarzutu braku analizy "rynku regionalnego" nieruchomości drogowych Minister wskazał, że biegły wyjaśnił w piśmie z [...] marca 2020 r., że obszar [...] jest na tyle zróżnicowany, iż określanie wartości nieruchomości na podstawie transakcji sprzedaży nieruchomości położonych w innych dzielnicach, tym bardziej nie sąsiadujących z dzielnicą, w której położona jest wyceniana nieruchomość nie spełnia warunków podobieństwa. W przypadku [...] jednym z głównych wyróżników jest położenie względem rzeki [...] (część "[...]" posiada zdecydowanie odmienny charakter od części [...]" co wynika z wielu różnych uwarunkowań historycznych, położenia ścisłego centrum miasta oraz powiązań komunikacyjnych). Natomiast wskazane przez stronę w odwołaniu transakcje drogowe zawarte na tzw. rynku warszawskim nie spełniają kryterium podobieństwa do szacowanej nieruchomości. Minister podniósł, że wymóg przyjmowania do wyceny nieruchomości podobnych, m.in. ze względu na ich położenie wynika z art. 4 pkt 16 ugn. Natomiast rynkiem lokalnym jest, co do zasady teren gminy, na której zlokalizowana jest nieruchomość. Mając na uwadze specyfikę rynku [...] oraz warsztat zawodowy rzeczoznawcy majątkowego wskazać należy, że to biegły określa obszar analizowanego rynku, uwzględniając kształtujące się na nim ceny transakcyjne. Organ wyjaśnił, że art. 153 ugn nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które powinny być przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie ulega wątpliwości, że zarówno z powołanych przepisów prawa, jak i zasad logiki wynika, że wycena nieruchomości winna być sporządzona na podstawie prawidłowo dobranego materiału porównawczego. Nie oznacza to jednak, że do porównania należy przyjmować nieruchomości wyłącznie identyczne z przedmiotem wyceny. Jeżeli zatem biegły w toku wyceny uzna, że jakaś cecha nieruchomości nie ma wpływu na jej wartość, to bezcelowym jest przyjmowanie tej cechy do analizy, czy też nawet literalne wskazywanie o jej nieprzydatności. Wyjaśnienia biegłego udzielone w piśmie z [...] marca 2020 r. organ odwoławczy uznał za spójne i logiczne. W ocenie organu opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Organ wskazał, że odwołujący nie załączył do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny. Nie udowodniono, że przyjęte do porównań przez biegłego nieruchomości nie spełniają kryterium podobieństwa. Jeżeli skarżący uznał, że sporządzony na zlecenie organu wojewódzkiego operat szacunkowy budzi jego wątpliwości powinien był przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn) lub operat szacunkowy sporządzony na jego zlecenie. Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw aby stwierdzić, że materiał dowodowy w sprawie został oceniony nieprawidłowo z naruszeniem wyrażonych w art. 7, 77 § 1 80 kpa zasad postępowania. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju z 26 maja 2020 r. złożyło Miasto [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I. art. 28 kpa, poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nieistniejącego - [...] sp. z o.o. w [...], która została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego [...] listopada 2013 r., II. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która skierowana została do podmiotu nieistniejącego - [...] sp. z o.o. w [...], III. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 84 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej na podstawie wadliwego operatu szacunkowego oraz niedokonanie wystarczającej oceny tego dowodu, IV. art. 7, 77 § 1, 80, 84 kpa, poprzez niedokonanie wystarczającej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego oraz zaniechanie zebrania materiału dowodowego umożliwiającego dokonanie takiej oceny, V. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 12 ust. 4c i 4f oraz art. 18 ust. 1a ustawy z 10 kwietnia 2003 r., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, w której nie orzeczono o odszkodowaniu na rzecz podmiotów, którym przysługiwały służebności przesyłu obciążające nieruchomość oraz nie dokonano stosownego zmniejszenia odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, VI. art. 12 ust. 4c i 4f oraz art. 18 ust. 1a ustawy z 10 kwietnia 2003 r., poprzez brak orzeczenia o odszkodowaniu na rzecz podmiotów, którym przysługiwały służebności przesyłu obciążające nieruchomość oraz niedokonanie stosownego zmniejszenia odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a w przypadku uznania braku podstaw dla stwierdzenia nieważności o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 106 § 3 ppsa skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: a) wydruku informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z rejestru przedsiębiorców dotyczącej spółki [...] sp. z o.o. w [...] na okoliczność: treści tego dokumentu, wykreślenia tej spółki z Krajowego Rejestru Sądowego, daty tego wykreślenia, b) wydruku informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z rejestru przedsiębiorców dotyczącej spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na okoliczność: treści tego dokumentu, podmiotu uprawnionego z tytułu służebności przesyłu ustanowionej oświadczeniem o ustanowieniu służebności objętym aktem notarialnym nr rep. [...] [...], sporządzonym [...] grudnia 2008 r. przed notariuszem w [...] A. L., według stanu na dzień, w którym decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. stała się ostateczna, c) wydruków trzech zdjęć z serwisu [...] na okoliczność: stanu nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w lipcu 2017 r. oraz charakteru znajdujących się na niej obiektów, d) wydruku fragmentu mapy z ogólnodostępnego Serwisu [...] Urzędu Miasta [...], obrazującego przebieg sieci gazowej na obszarze nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] na okoliczność: przebiegu sieci gazowej na obszarze nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...], e) wydruku fragmentu mapy z ogólnodostępnego Serwisu [...] Urzędu Miasta [...], obrazującego przebieg sieci elektroenergetycznej na obszarze nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] na okoliczność: przebiegu sieci elektroenergetycznej na tej działce. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Organ oraz uczestnicy postępowania nie sprzeciwili się wnioskowi. W piśmie z [...] sierpnia 2020 r. Miasto [...] wniosło o dopuszczenie dowodu z odpisów aktów notarialnych sporządzonych [...] grudnia 2008 r. i [...] maja 2009 r. na okoliczność wartości służebności przesyłu i przebiegu służebności na nieruchomości. Natomiast w piśmie z [...] października 2020 r. wniosło o dopuszczenie dowodu z anonimizowanych kopii aktów notarialnych sporządzonych [...] lutego 2018 r. i [...] kwietnia 2018 r. na okoliczność błędnej wyceny nieruchomości przyjętej do porównania. Uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo Handlowo- Usługowe [...] spółka jawna A. i G. W. w piśmie z [...] stycznia 2021 r. wniósł o oddalenie skargi i wniosków dowodowych. Uczestnik postępowania [...] sp. z oo w [...] wniosła o uwzględnienie skargi. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze i pismach skarżącego. Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób zostały ocenione (por. wyroki NSA z 16 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 554/07, z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2105). Sąd administracyjny nie może zastępować organów administracyjnych w ocenie materiału dowodowego i przeprowadzaniu (uzupełnianiu) postępowania dowodowego. Uzupełnienie materiału dowodowego powinno nastąpić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym przed organami administracji publicznej i podlegać ocenie przez ten organ. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 ppsa sąd I instancji orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a wynikającego z akt sprawy. Rolą sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, lecz kontroluje prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Dyspozycja art. 106 § 3 nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (por. wyrok NSA z 6 października 2009 r., sygn. akt II FSK 615/08). Natomiast zanonimizowane kopie aktów notarialnych (nie poświadczonych za zgodność - wniosek zawarty w piśmie z 14 października 2020 r.) nie stanowią dokumentów w rozumieniu art. 106 § 3 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji odszkodowawczych stanowi art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane przepisy ugn. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowanie za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 130 ust. 2 ugn dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stan nieruchomości do którego odsyła art. 18 ust. 1 specustawy, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 ugn. Z kolei wartość, o której stanowi wymieniony przepis jest to co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 i art. 15 ugn). Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi uregulowane zostały w § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej), ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń wymienionej decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości uwzględnia zatem w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Operat szacunkowy jest w tego rodzaju sprawach podstawowym dowodem, który organ ma obowiązek ocenić pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa a nadto jego spójności, logiczności i przyjętych założeń. Jak wynika z operatu przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. [...] lipca 2017 r. zlokalizowana była na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona była pod drogę publiczną. Ponieważ na rynku lokalnym - ograniczonym do części [...] [...], tj. [...],[...] i [...] - rzeczoznawca odnotował tylko dwie transakcje nieruchomościami drogowymi zastosował do wyceny § 36 pkt 4 rozporządzenia. Zważyć należy, że § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania powinna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13, z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15, z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1816/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się ponadto, że porządek ustalania analizowanego obszaru nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero jeżeli także rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyroki NSA: z 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1642/11, z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15, z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4132/18). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1751/16, z 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 1583/17, z 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 830/17, z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2252/17, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 216/20, z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSk 184/19). W przedmiotowej sprawie biegły dokonując wyceny nieruchomości dokonał analizy wyłącznie rynku lokalnego (teren [...] [...]) i uznał, że na rynku tym nie ma nieruchomości drogowych podobnych, wobec czego zastosował do wyceny § 36 pkt 4 rozporządzenia. Odnosząc się do pojęć rynku regionalnego i lokalnego wskazać należy, że użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia rynku lokalnego i rynku regionalnego nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Zasadą jest, że pod pojęciem rynku lokalnego rozumie się obszar gminy i powiatu, a rynek regionalny odnoszony jest do obszaru województwa. Ten porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy. Gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Wprawdzie w niniejszej sprawie rzeczoznawca w piśmie z [...] marca 2020 r. wskazał na specyfikę rynku [...], to jednakże zważyć należy, że przepisy rozporządzenia nie wyłączają z przyjętej metodologii wyceny nieruchomości położonych w dużych miastach, w tym w [...]. Oznacza to, że te same reguły należy odnieść do miast dużych jak i mniejszych. Niewątpliwie w dużych miastach występuje pewna specyfika, jak chodzi o wartość nieruchomości (są zazwyczaj droższe), to jednakże brak jest podstaw prawnych do odmiennego traktowania nieruchomości położonych w dużych miastach od pozostałych. W przedmiotowej sprawie analiza rynku regionalnego nie została przeprowadzona. Zważyć należy, że operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ale także wnioski muszą wynikać z prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Jedną z tych danych jest rynek. Z powyższych przyczyn uznać należy, że sporządzony w niniejszej sprawie operat nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania, a organy naruszyły art. 7, 8, 80, 84 § 1, 107 § 3 kpa poprzez wadliwą ocenę operatu szacunkowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję naruszył także 138 § 1 pkt 1 kpa. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ art. 28 kpa wskazać należy, że wprawdzie organy doręczyły decyzje [...] spółce z oo w [...], która od 2013 r. była wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego, zamiast doręczyć je następcy prawnemu - [...] w [...], to jednakże decyzje były obierane przez podmiot uprawniony - [...] w [...]. Poza tym decyzje nie nakładały na [...] żadnych obowiązków ani nie przyznawały jej żadnych uprawnień. Natomiast odnośnie zarzutu braku odszkodowania na rzecz podmiotów, którym przysługiwały służebności przesyłu, to jak wynika z operatu (wprawdzie wadliwego z uwagi na przyjęty do oceny rynek) biegły uwzględnił wpisy w dziale III księgi wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości i wskazał, że ograniczone prawa rzeczowe nie miały wpływu na wartość rynkową gruntu. Kwestia ta będzie przedmiotem ponownej oceny w nowym operacie. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 tj.). Na koszty te składają się wpis od skargi - 16322 zł i kwota 7200 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa w zw. z art. 120 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. Organ I instancji zleci sporządzenie nowego operatu przez innego rzeczoznawcę, wskazując na dokonaną przez sąd wykładnię prawa.