I SA/Wa 1638/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...], decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę obwodnicy m. [...] w ciągu dróg wojewódzkich nr [...] i [...] w km [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania odszkodowawczego w stosunku do ww. nieruchomości, stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa - w dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych za nabytą z mocy prawa przez Województwo [...], na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...]o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, k.m. 1, obręb [...], KW [...], w kwocie [...]zł. Ponadto orzekł, iż powyższe odszkodowanie wypłacone zostanie jednorazowo przez Zarząd Województwa [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Dodał, iż zgodnie z art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Określa się ją według aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, jeżeli jej przeznaczenie, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że pisemną opinię o wartości nieruchomości sporządza w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy. Na podstawie art. 154 ust. 1 ww. ustawy dokonuje on wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ podkreślił, iż operat sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycje drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W niniejszej sprawie na wysokość odszkodowania składa się wartość działek: nr [...] w kwocie [...] zł, nr [...] w kwocie [...] zł oraz nr [...] w kwocie [...] zł - która została określona na podstawie operatów szacunkowych, sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego, na łączną kwotę [...]zł. Ustalił on, że wyceniana nieruchomość wg stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona była jako tereny rolnicze (działki: nr [...] i nr [...]) oraz częściowo jako tereny rolnicze, a częściowo jako tereny drogi klasy głównej (działka nr [...]). Na potrzeby wyceny biegły przyjął przeznaczenie działki nr [...] jako teren drogi klasy głównej. Do określenia wartości wycenianej nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca przyjął jako rynek lokalny teren województwa opolskiego - tereny powiatów: [...],[...],[...],[...] i [...], zaś badaniem objęto ceny transakcyjne z lat 2007 - 2011. Do porównań przyjął 3 transakcje z 2010 r., dotyczące gruntów niezabudowanych, przeznaczonych pod budowę dróg. Poziom cen nieruchomości przyjętych do porównania został przez biegłego zaktualizowany na dzień wyceny. Wartość zasiewów określił na podstawie przewidywanych plonów, według cen kształtujących się w obrocie rynkowym, z uwzględnieniem nakładów koniecznych związanych ze zbiorem tych plonów. Wojewoda dodał, że operaty szacunkowe z dnia [...] lipca 2011 r., zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa i przyjął je jako dowody w sprawie oraz wskazał, iż stosownie do art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych powiększył wysokości odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Zarząd Województwa [...] podnosząc, iż rzeczoznawca majątkowy przyjął zbyt wysoką wartość za 1 m2 przejętego gruntu. Po rozpoznaniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 134 ust. 1 - 4 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Następnie podniósł, iż w myśl art. 154 ust. 2 ww. ustawy w przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaś w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ uznał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomości stanowią operaty szacunkowe sporządzone w dniu [...] lipca 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. I. Biegły ustalił w nich, iż przedmiotowe działki znajdują się poza obszarem zabudowanym, w oddaleniu od skupisk ludzkich. Przedmioty wyceny znajdują się w projektowanym pasie drogi publicznej. Działki są niezabudowane, powierzchnia gruntu jest zasadniczo wyrównana, a kształt prostokątny, media są niedostępne w otoczeniu. Brak jest bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i wieloletnich nasadzeń roślinnych. W sąsiedztwie znajdują się tereny wykorzystywane rolniczo. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2006 r., gdzie działki nr [...] i nr [...] były przeznaczone pod tereny rolnicze, a działka nr [...] częściowo pod tereny rolnicze i drogę klasy głównej. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, zlokalizowanych na obszarze powiatu [...],[...],[...],[...] i [...]. Stwierdził, że zanotowano 54 transakcje sprzedaży spośród których 24 objęto analizą szczegółową. Do analizy wybrano 12 spośród nich, następnie zaś do ostatecznej analizy biegły wybrał 3 nieruchomości i porównał je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Szacując wartość rynkową nieruchomości autor operatu szacunkowego określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Według biegłego są to: lokalizacja, przeznaczenie w planie lub studium/użytkowanie, zagospodarowanie oraz możliwość wykorzystania - potencjał. Wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł. Organ centralny przytoczył treść § 36 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i stwierdził, że w omawianych operatach szacunkowych rzeczoznawca majątkowy uznał, iż cel wyceny zwiększa wartość nieruchomości. W świetle art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy). Organ II instancji stwierdził również, że operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Ponadto w związku z faktem, iż przedmiotowe działki zgodne z celem wywłaszczenia były przeznaczone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod drogi, a cel ten zwiększa wartość nieruchomości, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami również przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. Tym samym operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego ustalenia zbyt wysokiego odszkodowania Minister uznał, że nie znajduje on uzasadnienia. Wartość przedmiotowej działki została określona w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych na cele drogowe, co jest zgodne z zasadą korzyści wyrażoną w art. 134 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przeznaczeniem planistycznym przedmiotu wyceny. Przy czym bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostaje przedłożony wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Przywory, bowiem dla terenu, gdzie zlokalizowana jest wyceniana nieruchomość, obowiązuje zupełnie inny plan zagospodarowania przestrzennego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Województwo [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciło: - naruszenie art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, - naruszenie § 26 ust. 1 i § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez uznanie za prawidłowo ustalony operatem szacunkowym rodzaj nieruchomości porównawczych i rodzaj przyjętego terytorialnie rynku, - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, co razem skutkowało znacznym zawyżeniem wysokości odszkodowania na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych w O. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że będące przedmiotem wyceny działki, zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, przeznaczone były pod tereny rolnicze, za wyjątkiem działki nr [...] o pow. [...] ha, która częściowo przeznaczona była "pod tereny rolnicze i drogę klasy głównej". Zagadnienie zaś prawidłowości danych dotyczących szacowanych nieruchomości na jakich winien opierać się operat szacunkowy reguluje przepis § 26 ust. 1 wymienionego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W przepisie tym zawarta jest regulacja, zgodnie z którą przy określaniu wartości nieruchomości można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym rynku nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. W przedmiotowych operatach szacunkowych analizą rynku nieruchomości na potrzeby wyceny rzeczoznawca majątkowy objął obszar 5 powiatów województwa [...]. Zdaniem skarżącego narusza to powołany przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, ponieważ wyceniane nieruchomości nie charakteryzują się ani szczególnymi cechami, ani też szczególnym ich rodzajem. Pogląd ten znajduje pełne potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 95/10 i z dnia 18 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 586/10. Tezy zawarte w tych wyrokach dotyczą wprawdzie nieobowiązującego już brzmienia § 36 ust. 1 rozporządzenia o zasadach wyceny nieruchomości, ale ich treść zachowuje nadal aktualność. Skarżący stwierdził, iż grunt przejmowany jest gruntem rolnym nie mającym w stanie dotychczasowym charakteru inwestycyjnego. Zastosowanie miał przepis wykonawczy zawarty w § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości, zgodnie z którym "wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%". W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi, bowiem podniesione w niej zarzuty nie stanowiły nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w prowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkował się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Mając na względzie powyższe kryteria stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. W niniejszej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania - uznając jako dowód w sprawie operaty szacunkowe z dnia [...] lipca 2011 r. sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego A. I. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia ww. opinii biegłego określających wartość rynkową wywłaszczonych nieruchomości i prawidłowości ich oceny jako dowodu w prowadzonym postępowaniu. Zdaniem Sądu, organ obowiązany był dokonać oceny operatów szacunkowych pod względem formalnym oraz ich wartości dowodowej, stosownie do art. 80 kpa. Zgodnie bowiem z art. 75 kpa, opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powinna również obejmować ocenę, czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 kpa organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Następnie w uzasadnieniu zajętego stanowiska winien należycie wyjaśnić motywy zajętego stanowiska i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, LEX nr 206473, zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 kpa, wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej, a w razie wątpliwości żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści. Podobnie w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 (LEX nr 281387) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, iż opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii i na nim spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Sąd - oceniając wydane w sprawie decyzje - uznał, że zapadły one bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Ponadto, naruszyły one wskazane uprzednio przepisy postępowania administracyjnego, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) - podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami - ust 2 ww. art. Pojęcie "stan nieruchomości" zostało sprecyzowane przez ustawodawcę w art. 4 pkt 17 tej ustawy, wskazującym, że należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Wartość rynkową nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2 ww. art.). Operat szacunkowy, jako stanowiący efekt pracy powołanego w postępowaniu biegłego, powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - a w szczególności § 36. Ponieważ w niniejszej sprawie operaty szacunkowe zostały sporządzone w dniu 16 lipca 2011 r. – a więc przed zmianą ww. § 36, która weszła w życie dopiero w dniu 26 sierpnia 2011 r. – dlatego też rzeczoznawca majątkowy zastosował § 36 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w "starej" wersji. Z jego treści wynika, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast ust 2 dotyczy przypadku braku cen, o których mowa w ust 1. Sporządzając operaty biegły dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, zlokalizowanych na obszarze powiatu [...],[...], [...], [...] i [...]. Stwierdził, że zanotowano 54 transakcje sprzedaży spośród których 24 objęto analizą szczegółową. Do analizy wybrano 12 spośród nich, następnie zaś do ostatecznej analizy biegły wybrał 3 nieruchomości i porównał je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Wojewoda [...] - oceniając sporządzone operaty - prawidłowo dokonał ich oceny w oparciu o § 36 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w wersji sprzed nowelizacji. Natomiast zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko organu II instancji, który oceniając te same operaty, poddał analizie ww. § 36 w wersji obowiązującej dopiero od 26 sierpnia 2011 r. – a więc po dacie ich sporządzenia. Minister podniósł, że zgodnie z treścią ust. 1 § 36 wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Przy czym nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. (ust. 2) Natomiast, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). Z kolei, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4 ww. §). Następnie organ stwierdził, że w omawianych operatach szacunkowych rzeczoznawca uznał, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, dlatego też prawidłowo przyjął transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe – tym samym operat wypełnia dyspozycję § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Taka ocena operatu szacunkowego – na podstawie innej treści § 36 - nie może być uznana za prawidłową. Poza tym Sąd pragnie także wskazać, że w decyzji organu II instancji błędnie ustalono kwestię dopuszczalności zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Organ drugiej instancji uzasadnił zastosowanie ww. przepisu w niniejszej sprawie tzw. zasadą korzyści, określoną w art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywód ten pominął okoliczność, że zgodnie z ust. 1 tego § - ustalając przeznaczenie nieruchomości nie bierze się pod uwagę ustaleń decyzji, na mocy której zostały wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa nieruchomości, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Wywłaszczane działki uprzednio przeznaczone były pod tereny rolnicze - z wyjątkiem części działki nr [...] (przeznaczonej pod drogę). Skoro zatem nie cała przejęta nieruchomość, przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., przeznaczona była pod drogę, to uznać należy, że nie może ona zostać objęta ust. 4 ww. §, bowiem dotyczy on wyłącznie nieruchomości, która na dzień wydania ww. decyzji przeznaczona była pod inwestycję drogową. Skoro organ II instancji nie dokonał w sposób prawidłowy oceny operatu szacunkowego, to jego decyzja powinna zostać uchylona. Jednakże - biorąc pod uwagę zmianę treści ww. § 36 oraz fakt, iż operat szacunkowy ważny jest tylko jeden rok – należało uchylić również decyzję organu I instancji. Drugim powodem uchylenia obu decyzji był fakt uznania przez Sąd, iż operaty szacunkowe nie zostały sporządzone w sposób prawidłowy, gdyż określenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości budzi wątpliwości w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, zlokalizowanych na obszarze powiatu opolskiego, strzeleckiego, brzeskiego, nyskiego i prudnickiego. Nie uzasadnił jednak dlaczego dokonał takiego wyboru i wyznaczył granice rynku lokalnego w tak szeroki sposób. W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że przy zdefiniowaniu pojęcia "lokalny" pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządu terytorialnego (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań można wprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu, a regionalny jako obszar województwa (zob. m.in. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt lI SA/Wr 537/08, w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1204/08). Biegły powinien zatem sporządzić analizę transakcji dokonanych na obszarze powiatu, w których położona jest wyceniana nieruchomość. Dopiero po stwierdzeniu, że na tym rynku nie występowała sprzedaż gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, rzeczoznawca mógłby zastosować § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wskazać też należy, że rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Przesądza o tym rozwiązanie prawne przyjęte w § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogi nie można im przypisać szczególnych cech i rodzaju, która uzasadniałaby zastosowanie w sprawie § 26 ust. 1 tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 43/10). Podsumowując Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy - dokonując analizy rynku nieruchomości – nadmiernie rozszerzył zakres analizy do obszaru kilku powiatów. Tymczasem przepis § 36 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. musi być rozumiany w ten sposób, że chodzi o ceny na rynku lokalnym, czyli rynku powiatu. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił obie decyzje, jako naruszające art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 kpa, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponownie prowadząc postępowanie organ weźmie pod uwagę ww. stanowisko Sądu i nakaże sporządzenie nowych operatów szacunkowych, a następnie dokona w sposób prawidłowy ich oceny. W związku z tym Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.