I SA/Wa 1645/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, , po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister" lub "organ") postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] marca 2021 r. nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do podjęcia zawieszonego na wniosek A. P. postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. K. nieruchomości w [...], powiat [...], województwo [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. P. (córka byłego właściciela) wnioskiem z [...] listopada 1992 r. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda (któremu sprawa została przekazana do rozpoznania) pismem z [...] czerwca 2012 r. nr [...], wezwał M. P., J. S., A. P. oraz H. G. (osób wskazanych we wniosku jako spadkobiercy byłego właściciela) o uzupełnienie wniosku, m.in. o prawomocne postanowienia sądowe lub notarialne akty poświadczenia dziedziczenia, stwierdzające nabycie spadku po właścicielu nieruchomości oraz po jego spadkobiercach. H. G. przy piśmie z [...] listopada 2012 r. nadesłała: pismo Archiwum Akt Nowych w [...] z [...] września 2012 r., do którego załączono uwierzytelnione kserokopie zaświadczeń i kart ewidencyjnych repatrianta wystawionych na nazwisko: [...]; oświadczenia H. G., J. S., M. P. o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, kserokopie dowodów osobistych ww. osób. Z kolei A. P. przy piśmie z [...] listopada 2012 r. przesłała oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty oraz kserokopię dowodu osobistego. A. P. pismem z [...] listopada 2012 r. wniosła o zawieszenie postępowania w związku z przedłużającym się oczekiwaniem na brakujące dokumenty. Wojewoda pismem z [...] grudnia 2012 r. nr [...], wezwał pozostałe strony postępowania, tj. J. S., J. S., M. P. do ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu co do zawieszenia postępowania, w terminie 7 dni. Poinformował również, że w przypadku nieudzielenia odpowiedzi po upływie wyznaczonego terminu postępowanie zostanie zawieszone. Z akt postępowania wynika, że wszystkie strony postępowania odebrały ww. pismo oraz nie zgłosiły sprzeciwu odnośnie do zawieszenia postępowania. Wojewoda postanowieniem z [...] marca 2013 r. nr [...] zawiesił na wniosek A. P. postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Następnie Wojewoda decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. K. S. (następca prawny J. S.) (dalej jako "skarżący") pismem z [...] marca 2021 r. wniósł odwołanie od ww. decyzji żądając jej uchylenia. Wystąpił jednocześnie o podjęcie postępowania dotyczącego wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, zaś na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku, o przywrócenie terminu do wystąpienia o podjęcie postępowania na podstawie art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Wojewoda postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu do podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie potwierdzenie prawa do rekompensaty, a następnie postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] odmówił podjęcia tego postępowania. W zażaleniu na postanowienie z [...] marca 2021 r. odmawiające przywrócenia terminu do podjęcia zawieszonego postępowania, skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 61 § 4 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego naruszenie powołanych przepisów przejawia się w szczególności w braku jakichkolwiek działań Wojewody w zakresie ustalenia pełnego kręgu osób, których dotyczy postępowanie, co skutkowało brakiem powiadomienia ich o toczącym się postępowaniu. Konsekwencją powyższego było uniemożliwienie tym osobom obrony swoich praw i podejmowania czynności niezbędnych do kontynuowania postępowania. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 59 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przywrócenia terminu na podjęcie zawieszonego postępowania, podczas gdy w sprawie zaistniały przesłanki do jego przywrócenia, ponieważ uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych. Minister postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie z 5 marca 2021 r. o odmowie przywrócenia terminu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołał treść art. 98 § 1 i § 2 K.p.a. i wskazał, że Wojewoda postanowieniem z 11 marca 2013 r. zawiesił na wniosek A. P., wobec braku sprzeciwu pozostałych stron, postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W postanowieniu tym pouczył strony o treści art. 98 § 2 K.p.a. Postanowienie to odebrane zostało przez A. P., H. G., M. P. i T. S. (męża J. S. ). Strony zostały zatem skutecznie pouczone o treści art. 98 § 2 K.p.a., jak również o możliwości wniesienia zażalenia od ww. postanowienia, z którego to prawa nie skorzystały. W związku z tym trzyletni termin zawieszenia postępowania rozpoczął bieg w dniu [...] marca 2013 r. i upłynął w dniu [...] marca 2016 r. Wbrew przy tym twierdzeniom skarżącego, zgon strony postępowania - J. S., który nastąpił w czasie zawieszenia postępowania nie miał wpływu na bieg terminu określonego w art. 98 § 2 K.p.a., tym bardziej, że ww. zmarła w dniu [...] sierpnia 2015 r., a akt poświadczenia dziedziczenia zarejestrowany został w dniu [...] września 2015 r. Zdaniem organu, skarżący miał zatem wystarczająco dużo czasu, aby zorientować się w sprawach spadkodawcy i złożyć w terminie wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Wniosek taki złożony został natomiast dopiero w odwołaniu z [...] marca 2021 r. od decyzji Wojewody z [...] lutego 2021 r. umarzającej postępowanie. Organ zwrócił uwagę, że także pozostałe strony postępowania nie wystąpiły w terminie o jego podjęcie. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie postępowania, Minister wskazał, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w art. 98 § 2 K.p.a. jest terminem prekluzyjnym, a zatem nie może być przywrócony na podstawie art. 58 § 1 K.p.a. Jego przywrócenie pozostawałoby bowiem w oczywistej sprzeczności z jednoznaczną treścią art. 98 § 2 K.p.a. i zniweczyłoby skutek, o którym postanowił sam ustawodawca, dlatego stanowiłoby rażące naruszenie ww. przepisu. Tak więc okoliczności, które uniemożliwiły stronie złożenie wniosku w terminie trzyletnim liczonym od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, nie mają znaczenia dla możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku o jego podjęcie. Termin ten jest bowiem nieprzywracalny. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji, zarzucając im naruszenie: - art. 61 § 4 w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez niezawiadomienie przez organ podmiotu, który uzyskał status strony, tj. skarżącego o wszczęciu i prowadzeniu postępowania dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami, mimo ciążącego na organie obowiązku w tym zakresie; - art. 9 K.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które miały istotny wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak również przez brak udzielenia stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek tak, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, - art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji z [...] lutego 2021 r. w sprawie umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego - art. 7, art. 7b, art. 8 w zw. z art. 12 K.p.a., poprzez brak wnikliwego, sprawnego i szybkiego działania, mającego na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, ustalenie kręgu osób posiadających interes prawny lub obowiązek w ramach prowadzonego postępowania, a co za tym idzie załatwienie sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli oraz zasady zaufania do władzy publicznej; - art 97 § 1 pkt 1 w zw. z art 30 § 4 i § 5 K.p.a., poprzez wydanie decyzji o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania, mimo zaistnienia przyczyn obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu (na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.), aż do momentu ustalenia przez organ kręgu spadkobierców zmarłej strony i zawiadomienia ich o toczącym się postępowaniu, - art. 59 § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przywrócenia terminu do podjęcia zawieszonego postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do przywrócenia omawianego terminu, bowiem skarżący uchybił mu z przyczyn całkowicie niezależnych od niego, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody w sytuacji, gdy organ winien uchylić zaskarżone postanowienie w całości i orzec co do istoty sprawy, tj. co do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody nie naruszają prawa. W sprawie jest niesporne, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przedmiotowej nieruchomości, zostało zawieszone postanowieniem Wojewody z [...] marca 2013 r., na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zawieszenie nastąpiło na wniosek A. P. zgłoszony w piśmie z [...] listopada 2012 r., przy braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania. Wobec braku wniosku stron o podjęcie zawieszonego postępowania, co również jest okolicznością bezsporną, Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Rozpatrując wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Wojewoda uznał, że termin ten nie może być przywrócony na podstawie art. 58 § 1 K.p.a., ponieważ jest on nieprzywracalny. Podobnie Minister, rozpatrując odwołanie od ww. postanowienia wskazał, że trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jest terminem materialnym, którego upływ wywołuje ten skutek, że nie jest możliwe jego przywrócenie na podstawie art. 58 § 1 K.p.a. Jego przywrócenie pozostawałoby bowiem w oczywistej sprzeczności z jednoznaczną treścią art. 98 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organów obu instancji jest prawidłowe. Stosownie do art. 58 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1), natomiast prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie z dopełnieniem czynności, dla której określony był termin (§ 2). Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] marca 2013 r. Wojewoda zawiesił na wniosek A. P., wobec braku sprzeciwu pozostałych stron, postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Postanowienie to odebrane zostało przez [...] (męża J. S) i zostało przez strony zaakceptowane, bowiem nie zaskarżono go zażaleniem. W związku z tym trzyletni termin zawieszenia postępowania rozpoczął bieg w dniu [...] marca 2013 r. i upłynął w dniu [...] marca 2016 r. Niewątpliwie w powyższym terminie nie wpłynął do organu wniosek żadnej ze stron postępowania o jego podjęcie. Co istotne, w postanowieniu z [...] marca 2013 r. Wojewoda prawidłowo pouczył strony o treści art. 98 § 2 K.p.a., tj. o skutkach niezłożenia w terminie trzech lat wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Wojewoda dopełnił zatem obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak wymaga tego art. 9 K.p.a. Organ nie był przy tym zobowiązany, w ocenie Sądu, do wzywania żadnej ze stron do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, czy informowania o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu, gdyż termin ten wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a żaden przepis szczególny nie nakłada na organ takiego obowiązku. Wbrew stanowisku skarżącego, na powyższą ocenę sprawy nie mają również wpływu wskazywane w skardze okoliczności związane ze śmiercią, w toku trzyletniego terminu, jednej ze stron postępowania – J. S., której następcą prawnym jest skarżący. Zdarzenie to, jak trafnie zauważył organ, pozostaje bez wpływu na bieg terminu z art. 98 § 2 K.p.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem w takiej sytuacji zmiany fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. na zawieszenie postępowania obligatoryjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1381/18; LEX nr 3076097). Zawieszenie postępowania następuje z uwagi na określone okoliczności faktyczne, wypełniające konkretną podstawę prawną zawieszenia, co w konsekwencji determinuje możliwości jego podjęcia. W okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce zawieszenie postępowania z uwagi na zgodny wniosek stron i okoliczność ta nie może być dowolnie pomijana. Co więcej przepisy art. 98 § 2 K.p.a. i art. 99 K.p.a. istotnie zawężają możliwości podjęcia zawieszonego postępowania wszczętego na wniosek, przyznając inicjatywę w tym zakresie wyłącznie stronom postępowania. Tym samym charakter prawny zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron odbiera organowi administracji możliwość ingerowania w sprawę w trakcie jej zawieszenia i w samo zawieszenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2078/19, LEX nr 3045656). W konsekwencji należy uznać, że postępowanie w niniejszej sprawie podlegało zawieszeniu na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. i podstawa ta nie uległa zmianie także po śmierci J. S. Co dodatkowo istotne, Janina Skorupka zmarła w dniu [...]sierpnia 2015 r., zaś akt poświadczenia dziedziczenia po niej zarejestrowany został w dniu [...] września 2015 r. Powyższe wydarzenia miały zatem miejsce w okresie biegu trzyletniego terminu z art. 98 § 2 K.p.a. Termin ten ekspirował w dniu [...] marca 2016 r., a więc ponad pięć miesięcy po ustaleniu kręgu spadkobierców zmarłej strony postępowania. Trafnie wskazał zatem Minister, że jest to okres wystarczający do tego, by osoba należycie dbająca o swoje sprawy zorientowała się w sprawach spadkodawcy i złożyła w zakreślonym terminie wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Wniosek taki został natomiast złożony dopiero w dniu [...]marca 2021 r. W świetle powyższych uwag nie można zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 7b, art. 8 w zw. z art. 12 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 61 § 4 w zw. z art. 28 K.p.a., art 97 § 1 pkt 1 w zw. z art 30 § 4 i § 5 K.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organy art. 59 § 1 K.p.a., zauważyć należy, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określony w art. 98 § 2 K.p.a., jest terminem prekluzyjnym, nieprzywracalnym (vide m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2027/17, z 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2265/17, z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2166/15, z 11 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2358/14, z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1692/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że powołany termin jest umieszczony w ustawie procesowej, jaką jest Kodeks postępowania administracyjnego, nie oznacza, że w przypadku przekroczenia tego terminu dopuszczalne jest zastosowanie art. 58 K.p.a. o przywróceniu terminu. W doktrynie i w orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, że instytucja przywrócenia terminu nie ma zastosowania do wszystkich terminów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, bowiem część z nich ma charakter prekluzyjny (materialny). W konsekwencji, skoro trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, o który mowa w art. 98 § 2 K.p.a., jest terminem materialnym, to nie jest możliwe jego przywrócenie na podstawie art. 58 § 1 K.p.a. Prawidłowo zatem, w ocenie Sądu, Wojewoda odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei Minister prawidłowo rozstrzygnął o utrzymaniu w mocy tego postanowienia, a więc nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.