I SA/Wa 1699/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego H. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania Miasta O. (dalej także "Gminy") od decyzji Starosty [...] (dalej "Starosty") z dnia [...] marca 2014 roku Nr [...], orzekającej o zwrocie na rzecz H. S. (dalej "skarżącego") wywłaszczonej nieruchomości i ustalającej wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania, orzekł – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2013 r" poz. 267.), dalej "k.p.a." – o uchyleniu decyzji Starosty i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Wojewody, przedstawia się w sposób następujący: 1. Decyzją z dnia [...] marca 2014 roku Starosta orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego nieruchomości, stanowiącej własność Miasta O., położonej w O. przy ulicy [...], o powierzchni [...] m2, oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...] (dla których prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]) i nr [...] (dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]), która na dzień wywłaszczenia oznaczona była jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (dalej "nieruchomość"). W ocenie Starosty przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia i tym samym zachodzą przesłanki do uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W decyzji ustalono wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę [...] zł, którą skarżący winien wpłacić na rzecz Gminy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. 2. Gmina wniosła do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: 1/ prawa materialnego, tj.: - niezastosowanie w rozstrzygnięciu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 oraz ar. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, 2/ prawa procesowego tj. - art. 7, art.77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego do ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę ustalonego stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że znajdujące się na nieruchomości naniesienia nie stanowią infrastruktury osiedla, - art.-. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co dowodów zebranych sprawie. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., odwołanie Gminy od decyzji Starosty, Wojewoda na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając zaskarżone obecnie orzeczenie odwoławcze, Wojewoda stwierdził w szczególności, co następuje: 1. Sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżącego była już przedmiotem poprzednio wydanych rozstrzygnięć Wojewody, który decyzjami nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 roku, znak: [...] oraz Nr [...] z dnia [...] marca 2013 roku, znak: [...] uchylił w całości kolejne decyzje Starosty z dnia [...] marca 2012 roku i z dnia [...] stycznia 2013 roku, przekazując Staroście sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na naruszenia prawa materialnego i procedury administracyjnej. 2. W poprzednich dwóch decyzjach kasatoryjnych wskazano, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy jest uzależnione od uzupełnienia materiału dowodowego o wszelkie dokumenty precyzujące cel wywłaszczenia w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Starosta został zatem zobowiązany do poczynienia ustaleń, po dokonania uzupełnienia materiału dowodowego i na podstawie analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego, na jaki cel wywłaszczono nieruchomość w ramach inwestycji budownictwa spółdzielczego wielorodzinnego. 3. Rozpatrzywszy sprawę ponownie decyzją z dnia [...] marca 2014 roku Starosta orzekł ponownie o zwrocie na rzecz skarżącego przedmiotowej nieruchomości. 4. Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu lub czy stała się zbędna w całości lub w części na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz.U z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej jako u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu ( art.137 ust.1 pkt 1 u.g.n. ) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. ( art. 137 ust.l pkt 2 u.g.n. ). 5. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło decyzją Naczelnika Miasta O. z dnia [...] maja 1984 roku [...] (dalej "decyzją wywłaszczeniową" albo "decyzją z 1984 r."), wydaną na podstawie art.1,2,3 ust.2, art.5 i art.21 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., Nr 10, poz.64). Z ustaleń decyzji wywłaszczeniowej wynika, że przedmiotowa nieruchomość cyt. "niezbędna jest pod budownictwo-spółdzielcze wielorodzinne. Inwestycja ta przewidziana jest w planie gospodarczym-na rok 1985 roku.". 6. Ocena, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uzasadnienia decyzji Starosty z dnia [...] marca 2014 r., w którym to uzasadnieniu organ stanął na stanowisku, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, w konsekwencji czego podlega zwróceniu poprzedniemu właścicielowi, prowadzi do wniosku, że zarzuty Gminy, podniesione przez nią w odwołaniu, są zasadne. Po raz kolejny orzeczenie Starosty w przedmiocie wniosku skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości narusza przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. 7. W poprzedniej decyzji organ odwoławczy wskazał na fakt, że dokumenty stanowiące podstawę rozstrzygnięcia muszą być oryginałami lub poświadczonymi za zgodność z oryginałem ich kopiami. Niepoświadczona kserokopia dokumentu nie może być uznana za dowód w sprawie (wyrok NSA w Warszawie z 20.05.2003r., III SA 110/03). Stwierdzić w związku z powyższym należy, że ponownie orzekając w sprawie Starosta oparł się na kserokopiach dokumentów, które w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjego nie mogą być uznane za dowód w sprawie. 8. Odnosząc się zaś do kwestii ustaleń organu I instancji stanowiących podstawę do orzeczenia zwrotu nieruchomości stwierdzić należy, iż przepis art. 137 u.g.n. wraz z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjngo zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej, na co wskazuje bogate orzecznictwo sądowo administracyjne. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też, w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. 9. Ustalenie celu wywłaszczenia następuje, co do zasady, poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji o wywłaszczeniu. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. 10. Jak słusznie podniesiono w odwołaniu, decyzja Starosty nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, tym samym rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z art. 137 u.g.n. 11. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], która stanowi obecnie działki nr [...] nr [...] i nr [...], została wywłaszczona na własność Skarbu Państwa na postawie decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [...] maja 1984 roku. Nr [...] z przeznaczeniem pod budownictwo spółdzielcze wielorodzinne i jej realizacja przewidziana była w planie gospodarczym w 1985 roku. Z treści uzasadnienie decyzji wynika, z organ I instancji nie zdołał zgromadzić dokumentów potwierdzających, czy cel wywłaszczenia została zrealizowany. 12. Jak wskazał organ odwoławczy w poprzednim rozstrzygnięciu, wobec tak ogólnie określonego celu wywłaszczenia nieruchomości, ustalenie jakie było jej przeznaczenie w ramach tej inwestycji oraz zbadanie jej realizacji na terenie wywłaszczonym, wymaga dokładnej analizy dokumentów powstałych w postępowaniu wywłaszczeniowym, tj. powołanego w decyzji planu gospodarczego na 1985 rok, jak również innych dokumentów, np. planów realizacyjnych czy decyzji lokalizacyjnych a następnie skonfrontowania zapisów zawartych w tych dokumentach z faktycznym wykorzystaniem terenu. Stwierdzić należy, ze w aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia nie potwierdzona za zgodność z oryginałem decyzji Nr [...] z dnia [...].04.1984 roku, zmieniająca w części decyzję Nr [...] z dnia [...].09.1983 roku o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji wielorodzinnego mieszkalnego osiedla [...] w O. w zakresie układu komunikacyjnego osiedla. Organ I instancji mimo. ze powołuje się na wymienioną decyzję z dnia [...].09.1983 roku nie poczynił żadnych starań aby ją odszukać, i dokonać stosownych ustaleń w zakresie celu wywłaszczenia na jej podstawie. 13. Zważyć bowiem należy, że realizacja inwestycji w postaci budownictwa spółdzielczego wielorodzinnego obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla, tj. budynków handlowych, ciągów komunikacyjnych, parkingów zieleni osiedlowej a także urządzeń towarzyszących oraz sieci (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20.12.2007r.,sygn.akt II SA/Po648/07). Zatem to, że na nieruchomości nie wybudowano budynków mieszkalnych, nie musi automatycznie oznaczać, iż teren ten został wykorzystany w sposób odmienny, niż zaplanowano. 14. Z treści uzasadnienia decyzji Starosty nie wynika aby w toku postępowania wyjaśniającego organ dokonał takiej analizy mimo, że przywołał w rozstrzygnięciu opracowaną w listopadzie 1994 roku koncepcję zagospodarowania przedmiotowego terenu. Stwierdził, że nie rozpoczęto realizacji celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, albowiem do dnia dzisiejszego na przedmiotowej działce projekty nie zostały zrealizowane, ani w zakresie urządzenia parkingów, ani urządzenia terenów zieleni ani ciągów pieszych. 15. Powyższe pozostaje w sprzeczności z przytoczonymi przez organ ustaleniami dokonanymi, podczas wizji na nieruchomości przeprowadzonej w dniu 8 listopada 2011 roku, w trakcie której nie stwierdzono na przedmiotowej działce budownictwa wielorodzinnego, tj. bloków mieszkalnych oraz infrastruktury osiedlowej, jednakże ustalono, że w części północno-zachodniej działki zlokalizowane są miejsca parkingowe, utwardzone żwirem oraz kilka miejsc parkingowych utwardzanych kostką brukową, zaś przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...] ustawiono tymczasowe pawilony handlowe. Podczas wizji na nieruchomości w dniu 28 sierpnia 2012 roku na działce cyt. "zastano nieskoszona trawę, chwasty, drzewa i krzewy - samosiewki oraz różnego rodzaju śmieci.". Zatem z powyższego trudno wywieść, czy na nieruchomości są tereny zieleni czy też nie. Natomiast ocena estetyczna tego terenu, dokonana przez organ administracji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia o niezagospodarowaniu przedmiotowego terenu na cel wywłaszczenia. Również przywołany przez organ I instancji plan realizacyjny z 1991 roku nie uszczegółowiał zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. 16. Jak słusznie stwierdzono w odwołaniu, przedmiotowa działka stanowiła część większego obszaru wywłaszczonego na potrzeby osiedla ograniczonego ulicami [...],[...],[...] i [...], realizowanego przez spółdzielnię mieszkaniową w dłuższym okresie czasu. Wywłaszczeń dokonano pa wniosek [...] Spółdzielni [...] w latach 1983 - 1985. Na tym terenie zrealizowano łącznie [...] budynków wielorodzinnych. Zatem nie można twierdzić, że inwestor zrezygnował z budowy osiedla mieszkaniowego, bowiem nieruchomość, o której zwrot ubiega się skarżący, wchodzi w skład tego osiedla." 17. Wywłaszczenia nieruchomości w przedmiotowej sprawie dokonano na podstawie art.15 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Art. 34 ust.1 tej ustawy stanowił, że nieruchomość wywłaszczona w trybie tej ustawy podlegała zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli właściwy organ ustalił, że nieruchomość nic została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono o wywłaszczeniu. Ustawa ta nie określała zatem jakiegokolwiek terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia, jak to ma miejsce obecnie, w cytowanym przepisie art. 137 u.g.n. 18. Ustalenia w kwestii wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, w przypadku tak ogólnie wskazanego celu jak w niniejszym przypadku winno nastąpić na podstawie dokumentów sporządzonych również w terminie późniejszym. 19. Stosownie do art.77 k.p.a. w przedmiotowej sprawie należy dopuścić wszelkie dowody, umożliwiające jednoznaczne ustalanie czy przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, albowiem szczątkowe dokumenty w sprawie nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Zatem organ powinien podjąć działania mające na celu odszukanie akt wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Akt można poszukiwać we własnym zasobie archiwalnym lub wystąpić do Archiwum Państwowego. Można również wystąpić do Spółdzielni [...] o odszukanie wszelkich dokumentów służących do wnioskowania o wywłaszczenie, tj. planów realizacyjnych, planów zagospodarowania:, koncepcji zagospodarowania lub innych dokumentów dotyczących planowanej realizacji osiedla mieszkaniowego. Jako dowód w sprawie organ może również dopuścić zeznania świadków, biorących udział w procesie inwestycyjnym osiedla. Zaznaczyć należy, że zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. 20. W wyroku z dnia 30 listopada 2011 roku, I OSK 2098/10 (LEX nr 1149305) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. I u.g.n. terminów 7 i 10 lat. powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. 21. Ponadto, zgodnie z art. 136 ust. 3 oraz art. 229 u.g.n. poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej zwrot, jeżeli przez dniem 1 stycznia 1998 roku nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawo nabywcy ujawnione zostało w księdze wieczystej. Zatem fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej powoduje, że roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje. 22. W niniejszej sprawie, mimo, że prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione do części wywłaszczonej nieruchomości i prawo to zostało ujawnione przed 1 stycznia 1998 roku. w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. organ nie wykazał, dlaczego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie oparł na art. 229 u.g.n., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są w takiej sytuacji do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości, niezależnie od tego. czy nieruchomość została wykorzystana na cel, na jaki została wywłaszczona. 23. W decyzji co prawda stwierdzono, że Sąd Rejonowy w O. [...] Wydział Cywilny wyrokiem z dnia [...] maja 2008 roku nakazał w dziale II księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w O. przy ulicy [...], oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha, wykreślić Spółdzielnię [...] jako użytkownika wieczystego i właściciela stanowiącego odrębną nieruchomość budynku opisanego w dziale I-O i wpisać jako właściciela Gminę Miasto O. oraz wykreślić wpis w dziale pierwszym dotyczący użytkownika wieczystego, jednak organ nie wykazał jaki wpływ na roszczenie o zwrot nieruchomości ma wymieniony wyrok. W świetle powyższego, organ winien dokonać ustaleń jaki jest skutek prawny dokonanego orzeczenia w sprawie wykreślenia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do terminów określonymi w art. 229 u.g.n. Jak już wskazywano w poprzednim rozstrzygnięciu, dopiero wyjaśnienie tej kwestii dawało organowi podstawę do rozpatrzenia sprawy zwrotu nieruchomości i ustaleń dotyczących zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. 24. W świetle powyższego należy stwierdzić, że skoro z postępowania wyjaśniającego nie można wywieść na jaki konkretnie cel w ramach "budownictwa spółdzielczego wielorodzinnego" przeznaczona została przedmiotowa nieruchomość, to w tej sytuacji ustalenie, że stała się zbędna i orzeczenie o jej zwrocie uznać należy za pozbawione podstaw prawnych. W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a ocena, że na przedmiotowej nieruchomości nic zrealizowano celu wywłaszczenia, nie została dostatecznie wyjaśniona, ponieważ nie znajduje wystarczającego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zresztą w konkluzji uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji poddaje pod wątpliwość zasadność swojego rozstrzygnięcia. Stwierdza bowiem, że cel wywłaszczenia określony jako niezbędny pod budownictwo spółdzielcze wielorodzinne jest pojęciem bardzo szerokim, a w związku z brakiem planu realizacyjnego dla przedmiotowej nieruchomości, trudno jest jednoznacznie ustalić co dokładnie na wywłaszczonej działce powinno się znajdować. Jednak po upływie prawie 30 lat nie powstała i nie została zrealizowana spójna koncepcja zagospodarowania tego terenu. Istniejąca zabudowa ma charakter tymczasowy i przypadkowy, większa część przedmiotowej nieruchomości pozostaje niezagospodarowana i jest wyraźnie zaniedbana, co zostało potwierdzone podczas wizji na nieruchomości. Jak wskazano, organ I instancji rozstrzygniecie oparł w zasadzie na stwierdzeniu, że inwestor nie zrealizował budowy osiedla mieszkaniowego, ponieważ na przedmiotowej .nieruchomości nie stwierdzono bloków mieszkalnych a przedmiotom teren jest zaniedbany. 25. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza art.136 ust. 3 i art.137 u.g.n., albowiem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można było uznać w sposób nie budzący wątpliwości, że na zwracanej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Wskazać należy, że istnienie podziemnej infrastruktury technicznej na nieruchomości nie odbiera możliwości zwrotu nieruchomości, jednak organ musi jednoznacznie ustalić, że na zwracanej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie można opierać się na dowolnej ich interpretacji. Zarówno zatem odmawiając jak i dokonując zwrotu nieruchomości bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia łub nieistnienia przesłanek zwrotu organ orzekający narusza przepisy art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy ( wyrok H .S. I w Warszawie z dnia 16.12.2010r., sygn.akt I SA/Wa 1270/10.). 26. W świetle dokonanych ustaleń, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana został z naruszeniem zarówno prawa materialnego i procedury administracyjnej. W tym stanie sprawy, rozstrzygniecie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego organ, na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie sprecyzuje cel, na jaki w ramach inwestycji budownictwa spółdzielczego wielorodzinnego miał by przeznaczony sporny grunt i następnie przejdzie do ponownej analizy wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 229 u.g.n. 27. Odnosząc się zaś do podnoszonej w odwołaniu kwestii prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, stwierdzić należy, że stosownie do art.140 ust. 1 i ust.2 u.g.n. wysokość zwracanego odszkodowania przez byłego właściciela nieruchomości nic może przekraczać wartości rynkowej nieruchomości na dzień jej zwrotu. Dla określenia tej okoliczności istnieje więc konieczność uzyskania opinii o wartości nieruchomości na dzień zwrotu nieruchomości. Przedłożone przez stronę zarzuty do operatu szacunkowego obligowały organ I instancji do ich wyjaśnienia również przez rzeczoznawcę majątkowego. Wyjaśnienia te winny być przesłane do zapoznania stronom postępowania, zgodnie z wymogiem art. 10 k.p.a.. jak również ocenione przez organ I instancji. Dopiero wynik tej oceny, stosownie do art. 80 k.p.a. mógł stanowić podstawę do sporządzenia nowej wyceny przedmiotowej, na wniosek Starosty [...]. Zatem nieuprawnione było działanie organu I instancji poprzez przyjęcie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego nowego operatu szacunkowego w lutym 2014 roku. w którym biegły stwierdził, że operat ten uwzględnia uwagi Burmistrza Miasta O. zawarte w piśmie [...] z dnia 14.02.2014 roku. 28. W świetle powyższego należy stwierdzić, że stanowisko organu I instancji, nadaje decyzji cechy rozstrzygnięcia arbitralnego, nie do pogodzenia z podstawową zasadą postępowania administracyjnego stanowiącą, że to na organie administracji spoczywa obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i obowiązek zebrania i rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 k.p.a.), przy respektowaniu zasady swobodnej oceny dowodów ( art. 80 k.p.a.). 30. Mając powyższe na uwadze i wobec stwierdzenia, iż rozstrzygniecie organu pierwszej instancji narusza zarówno przepisy prawa materialnego jak i procedury administracyjnej, należało decyzję Starosty [...] uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem wymaga bowiem przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części. 31. Zgodnie zaś z treścią art.107 § 3 k.p.a. organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które to uzasadnienie winno wyjaśnić tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego w świetle rzeczywistej sytuacji faktycznej sprawy, ustalonej na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Wobec powyższego orzeczono jak w rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2014 r., jak wydano z naruszeniem art.138 § 2 k.p.a., tj. z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję Wojewody należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, toczącego się na podstawie art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zakończonego zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewody, było wyjaśnienie, czy zachodzą przesłanki do zwrotu skarżącemu wywłaszczonej (a należącej do skarżącego przed wywłaszczeniem) nieruchomości z uwagi na fakt, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. 2. Przedmiotowe postępowanie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta O. z dnia [...] maja 1984 r., wydanej na podstawie art.1, 2, 3 ust.2, art.15 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz.64 z 1974 r.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni [...] w O. Wywłaszczona nieruchomość położona jest w O., przy ulicy [...], posiada powierzchnię [...] m2, składa się z działek: nr [...], dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą Nr [...] i nr [...] oraz [...], dla których Sąd ten prowadzi księgę wieczystą Nr [...]. Nieruchomość ta stanowi własność Miasta O. W dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość była oznaczona w ewidencji gruntów, prowadzonej dla Miasta O., jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. 3. Przepis art.136 ust.3 ustawy stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art.137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. 4. Stosownie do treści art.137 ust.1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Stosownie natomiast do treści art.137 ust.2 ustawy, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. 5. Instytucja zwrotu poprzedniemu właścicielowi nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jest przedmiotem szczegółowych analiz orzecznictwa sądowego: W wyroku NSA z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1558/10, publ. LEX, podkreślono, że zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne, tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. W wyroku NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 566/11, publ. LEX, wskazano, że na ocenę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie ma wpływu to, z jakiego powodu nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Celu wywłaszczenia określonego w decyzji nie należy interpretować rozszerzająco. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości.Art.229 u.g.n. nie ma tu zastosowania. W wyroku NSA W-wa z dnia 3 września 2010 r., publ. LEX nr 745074 wskazano, co następuje: 1. Cel wywłaszczenia, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie może być interpretowany rozszerzająco. 2. Osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone. Realizacja inwestycji na nieruchomości przeznaczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko wykonanie budynków mieszkalnych, ale także obiektów handlowych, ciągów pieszych jak również innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla, w tym także terenów zielonych, na których urządzone zostały punkty widokowe. Okoliczność, iż z terenu zielonego znajdującego się na nieruchomości, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia, korzystają nie tylko mieszkańcy osiedla mieszkaniowego, w żaden sposób nie podważa ustalenia, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1458/11, publ. LEX, wskazano, że posadowienie w gruncie podziemnej infrastruktury, samo w sobie, nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionego. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1139/09, publ. LEX, wskazano, że nie można mówić o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia - jeżeli jej zagospodarowanie jest inne aniżeli było zamierzone. Skoro na terenie przeznaczonym pod realizację zespołu sportowego oraz kulturalno-oświatowego znajduje się górka powstała z nawiezionej ziemi, to nie można stwierdzić, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. W wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1092/10, publ. LEX Przyjęcie innego celu wywłaszczenia niż podany w decyzji pozbawione jest podstaw prawnych, natomiast późniejsze modyfikacje planów inwestycyjnych na wywłaszczonych nieruchomościach nie mają znaczenia dla ustalenia celu wywłaszczenia oraz jego realizacji i w rezultacie dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. 6. Sąd nie podziela oceny organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania instytucji kasacji, uregulowanej w art.138 § 2 k.p.a., tj. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić należy, że przesłanką do zastosowania opisanej wyżej instytucji kasacji jest wyłącznie taki stan, w którym na skutek uchybień procesowych, do których doszło przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji, okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy, mające zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, nie zostały wyjaśnione, a ich wyjaśnienie na etapie postępowania odwoławczego wykraczałoby poza zakres dopuszczalnego, uzupełniającego postępowania odwoławczego, o którym mowa w art.136 k.p.a. Warunki do zastosowania instytucji kasacji wystąpią zatem tylko wtedy, gdy daleko idące braki lub uchybienia w zebraniu materiału dowodowego sprawy przez organ I instancji uniemożliwiają organowi odwoławczemu orzekanie w sprawie co do meritum o prawach lub obowiązkach strony postępowania, albowiem stan faktyczny, który należy podstawić do normy prawa materialnego, nie został w istotnym zakresie ustalony. 7. W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie prawniczym podnosi się jednolicie, że instytucja kasacji ma charakter wyjątku od zasady rozstrzygania przez organ odwoławczy co do meritum sprawy (poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, zreformowania tej decyzji albo umorzenie postępowania administracyjnego) i tylko na zasadach takiego wyjątku winna być stosowana. 8. W oczywisty sposób podkreślić należy, że okoliczność wcześniejszego, już dwukrotnego zastosowania w niniejszej sprawie art.138 § 2 k.p.a., nakładała na organ odwoławczy, przy rozpoznawaniu po raz trzeci odwołania Gminy od kolejnej, korzystnej dla skarżącego decyzji organu I instancji, obowiązek szczególnie wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem tego, czy istotnie uzasadnione jest zastosowanie art.138 § 2 k.p.a. po raz kolejny. Jak już zaznaczono powyżej, wyrażona w zaskarżonej decyzji ocena organu odwoławczego, iż zasadność taka występuje, jest wadliwa. W ocenie Sądu materiał zgromadzony w sprawie wystarcza do sformułowania oceny, czy w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości zachodzi przesłanka zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (aczkolwiek Sąd nie przesądza wyniku tej oceny), czy też nie. 9. Zbadanie, czy w danej sprawie administracyjnej wystąpiła przesłanka, o której mowa w art.137 ust.1 ustawy wymaga porównania sposobu zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej z celem wywłaszczenia, wyłożonym w decyzji wywłaszczeniowej. Wynik takiego porównania da bowiem odpowiedź na pytanie, czy nieruchomość, którą wywłaszczono na konkretny cel, zgodnie z tym celem spożytkowano. 10. Nie można jednakże podzielić oceny Wojewody, że dokonanie takiego porównania jest w niniejszej sprawie niemożliwe z uwagi na zaniechanie przez organ I instancji precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, tj. zaniechanie poczynienia przez ten organ ustaleń, wykraczających poza odwołanie się do treści decyzji wywłaszczeniowej, określającej jako cel wywłaszczenia: "budownictwo spółdzielcze wielorodzinne". 11. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że termin "budownictwo spółdzielcze wielorodzinne" nie jest pojęciem precyzyjnym w tym sensie, że co do zasady ma ono charakter ogólny, tj. nie operuje kazuistycznym katalogiem jego desygnatów - nie wymienia zatem precyzyjnie np.: budynków mieszkalnych, infrastruktury towarzyszącej, parkingu, miejsc rekreacyjnych. W ocenie Sądu nie ulega jednakże wątpliwości, że pomimo pewnego zakresu swobody interpretacyjnej, pojęcie to jednoznacznie odwołuje się do takiego sposobu zagospodarowania terenu, który ma być związany ściśle z budownictwem wielorodzinnym, realizowanym ramach spółdzielni mieszkaniowej. W nawiązaniu do przywołanego na wstępie orzecznictwa sądowego stwierdzić zatem należy, że pojecie to mieści w sobie nie tylko i wyłącznie realizację spółdzielczych budynków mieszkalnych ale również funkcjonalnie powiązaną z takimi budynkami infrastrukturę osiedlową. Przy tego rodzaju założeniu pojęcie "budownictwo spółdzielcze wielorodzinne" charakteryzuje się w ocenie Sądu dostatecznym poziomem precyzji, umożliwiającym dokonanie oceny, czy dany sposób zagospodarowania terenu można uznać za realizację takiego rodzaju budownictwa, czy też nie. 12. Podkreślić należy, że ocena stopnia precyzji celu wywłaszczenia, wskazanego w orzeczeniu wywłaszczeniowym i ewentualne rozważanie konieczności zebrania dodatkowego materiału dowodowego na potrzeby bardziej szczegółowego zidentyfikowania tego celu, nie mogą abstrahować od stanu faktycznego danej sprawy. Niewątpliwie wskazana wyżej konieczność może wystąpić, gdy zestawienie charakteru zagospodarowania wywłaszczonego terenu (np. typu zrealizowanej zabudowy) z celem wywłaszczenia, określonym w decyzji wywłaszczeniowej, budzi uzasadnione, istotne wątpliwości co do dopuszczalności uznania, że zabudowa ta realizuje zakładany cel wywłaszczenia, czy też wykracza poza ten cel (np. wybudowanie na gruncie wywłaszczonym pod budownictwo spółdzielcze wielorodzinne szpitala, czy ogólnomiejskiego stadionu sportowego). W tego rodzaju przypadkach sięgnięcie przez organ do innych dowodów, aniżeli dokumentacja wywłaszczeniowa, mogących doprecyzować cel wywłaszczenia (w podanym przykładzie, np. w kierunku dopuszczającym realizację na danym terenie nie tylko inwestycji zaspakajających ściśle potrzeby spółdzielczego osiedla mieszkaniowego, ale również inwestycji o charakterze ogólnomiejskim), może okazać się niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. 13. Tego rodzaju złożoność stanu faktycznego nie występuje jednakże w rozpatrywanej sprawie. Okolicznością niesporną w sprawie jest bowiem fakt, że wywłaszczona kosztem skarżącego nieruchomość o powierzchni [...] m2 nie została spożytkowana na cel budowy wielorodzinnego, spółdzielczego budynku mieszkalnego (z akt wynika, że na nieruchomości tej nie został zrealizowany żaden trwały budynek, w tym w szczególności mieszkalny). Nieruchomość ta została natomiast zagospodarowana w następujący sposób: 1) na niedużej, skrajnej części tej nieruchomości urządzono kilkanaście miejsc parkingowych, 2) na przeciwległym końcu nieruchomości (od strony skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]) znajdują się tymczasowe obiekty handlowe, 3) zasadnicza cześć nieruchomości pokryta jest zielenią. W świetle powyższego przedmiotem oceny organów, orzekających w przedmiocie zwrotu nieruchomości skarżącemu, winna być ocena, czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel budowy infrastruktury, towarzyszącej wskazanemu w decyzji wywłaszczeniowej budownictwu spółdzielczemu, wielorodzinnemu. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy (w szczególności protokoły z oględzin nieruchomości, jak też materiał zdjęciowy) pozwala organowi odwoławczemu na dokonanie oceny, czy zrealizowane dotąd formy zagospodarowania terenu, ich przeznaczenie, stopień zaawansowania, kompletność, trwałość, a także bezpośredniość powiązania z obsługą spółdzielczego budownictwa wielorodzinnego, mogą uzasadniać wniosek, że teren ten został spożytkowany pod spółdzielcze budownictwo wielorodzinne. 14. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy daje w szczególności podstawę do zweryfikowania następujących ustaleń Starosty (str.6, 7,8) uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2014 r.: 14.1. Do dnia dzisiejszego nie powstał projekt realizacyjny dla przedmiotowego terenu, a na przedmiotowej działce nie urządzono parkingów, terenów zielonych, ciągów pieszych; 14.2. Jak wynika z pisma i dokumentów dostarczonych przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w O. w dniu [...] kwietnia 1992 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę podmiotowi komercyjnemu – osobie prywatnej: pawilonu handlowego, tymczasowego, który po upływie trzech lat powinien być rozebrany na koszt własny inwestora. Pawilon nie został rozebrany, natomiast decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w O. zezwolił na budowę innemu podmiotowi komercyjnemu – osobie prywatnej, tymczasowego pawilonu handlowego branży przemysłowej; 14.3. Powyższe fakty świadczą, że już w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku podmiotu uprawnione odstąpiły od realizacji celu wywłaszczenia; 14.4. Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. Burmistrz Miasta O. poinformował, że tymczasowe pawilony handlowe, usytuowane na działce [...] są własnością dzierżawców, a działka użytkowana jest na podstawie umowy dzierżawy, zawartej pomiędzy dzierżawcą a Burmistrzem Miasta. Odnośnie budowy pozostałych pawilonów brak jest pozwoleń na budowę. Zbudowane na działce nr [...] tymczasowe pawilony nie są infrastruktura osiedlową, tylko przedsięwzięciem komercyjnym miasta; 14.5. Zgodnie z protokołem wizji lokalnej, którą przeprowadzono w dniu 8 listopada 2011 r. nie stwierdzono na przedmiotowej działce infrastruktury osiedlowej; 14.6. W części północno – zachodniej działki znajdują się miejsca parkingowe – jest to pas gruntu utwardzony żwirem oraz klika miejsc parkingowych, utwardzonych kostką brukową; 14.7. Z pisma Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w [...] z dnia 11 lipca 2013 r. wynika, że brak jest zezwoleń na budowę wyżej wymienionych parkingów, czyli stanowią one samowolę budowlaną, a ich kształt nie odpowiada żadnemu z wariantów koncepcji zagospodarowania przedmiotowego terenu; 14.8. W przeciwległej części działki, przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...] ustawiono tymczasowe pawilony handlowe. Pawilony te nie stanowią infrastruktury osiedlowej, która mogłaby być zaliczona jako realizacja celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona; 14.9. Pozostała część działki jest niezabudowana i nie zagospodarowana, porośnięta chwastami i drzewami – samosiejami, na całej powierzchni; 14.10. Nie urządzono trawników, ciągów pieszych, nie zbudowano garaży ani parkingów; 14.11. Dokumentacja fotograficzna z dnia 8 listopada 2011 r. pokazuje, że przedmiotowy teren nie jest nawet sprzątany przez właściciela; 14.12. W dniu wizji lokalnej (28 sierpnia 2013 r.) na działce zastano nie skoszoną trawę, chwasty, drzewa i krzewy – samosieje i różnego rodzaju śmieci. Teren nie przypominał trawnika miejskiego; 14.13. Istnienie podziemnej infrastruktury technicznej na przedmiotowej nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu. 15. Odnośnie podniesionej przez Wojewodę ogólnie kwestii zgromadzenia przez Starostę dokumentów, które nie posiadają formy oryginału lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii (organ odwoławczy nie skonkretyzował przy tym, które z dokumentów kwestionuje z tej przyczyny), stwierdzić należy, że w szczególności znajdujący się w aktach sprawy egzemplarz decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1984 r. posiada formę kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że usunięcie tego rodzaju braków dowodowych może nastąpić na etapie postępowania odwoławczego w trybie art.136 k.p.a. 16. Akta postępowania administracyjnego nie dają podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzi przeszkoda do orzeczenia o zwrocie nieruchomości skarżącemu, mająca wynikać z art.229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle tego przepisu roszczenie, o którym mowa w art.136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W niniejszej sprawie niespornym jest, że w dniu [...] lipca 1991 r. Gmina O. oraz Spółdzielnia [...] w O. zawarły w formie aktu notarialnego Rep. Nr [...] umowę ustanowienia na rzecz Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego części działki, będącej przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej, tj. działki o dawnym numerze [...]. Jednakże wyrokiem z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w O., po rozpoznaniu sprawy z powództwa Gminy przeciwko Spółdzielni o usunięcie niezgodności pomiędzy treścią wpisu w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym nakazał w dziale drugim księgi wieczystej Kw nr [...], prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w O. dla nieruchomości położonej w O. przy ulicy [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha wykreślić Spółdzielnię jako wieczystego użytkownika i właściciela stanowiącego odrębną nieruchomość budynku opisanego w dziale Io i wpisać jako właściciela Gminę Miasto O. regon [...] w miejsce Minie Komunalne Miasto O. oraz wykreślić wpis w dziale pierwszym, dotyczącym wieczystego użytkownika. W uzasadnieniu wyroku (str.2) wskazano, że: "Umowa ustanowienia wieczystego użytkowania, jaką strony postępowania podpisały w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 1991 roku w swej treści musi odpowiadać [warunkowi] zgodności z ustawą, albowiem w przeciwnym razie będzie nieważna, a jej skutki nie będą miały znaczenia prawnego (art.58 § 1 k.c.).". W konkluzjach uzasadnienia (str.5) Sąd stwierdził, że "przedmiotowa umowa notarialna o oddanie gruntu zabudowanego w nieodpłatne użytkowanie wieczyste – którą podpisały strony postępowania – z uwagi na swoją nieważność, nie mogła być podstawą wpisu w księdze wieczystej. Ponadto należy podkreślić, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zakres kognicji Sądu Wieczystoksięgowego nie ma wyłącznie charakteru formalnego, ale również merytoryczny – stąd też Sąd ten miał prawo i obowiązek badać ważność czynności prawnej, stanowiącej podstawę wpisu.". Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt I Ca 163/08, Sąd Okręgowy oddalił apelację Spółdzielni. W doktrynie prawa cywilnego podkreśla się (por. P. Księżak "Komentarz do art.58 Kodeksu cywilnego", publ. LEX), że czynność prawna jest nieważna od początku (ab initio). Od chwili jej dokonania nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych. Nieważność ma zatem charakter pierwotny, nie następczy. Trafnie ocenił Starosta, że dotychczasowe niewykonanie wyroku z dnia [...] maja 2008 r., a zatem mające w dalszym ciągu miejsce wykazywanie, niezgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, Spółdzielni jako użytkownika wieczystego gruntu, nie jest podstawą do uznania, że przed 1 stycznia 1998 r. doszło do skutecznego ustanowienia na wywłaszczonym gruncie prawa użytkowania wieczystego, co w świetle art.229 ustawy o gospodarce nieruchomościami miałoby stanowić przeszkodę do zwrotu nieruchomości na zasadach określonych w art.136 ust.3 ustawy. Należy przy tym wskazać, że w dziale III – "Prawa, Roszczenia i Ograniczenia" KW [...] znajduje się wpis o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Powyższe oznacza, że wprawdzie przed 1 stycznia 1998 r. doszło do zawarcia umowy o oddanie osobie trzeciej, tj. Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego wywłaszczonego gruntu, jak też do ujawnienia nabycia tego prawa przez Spółdzielnię w księdze wieczystej nieruchomości, niemniej, jak wykazano powyżej, czynności te były od samego początku pozbawione skuteczności prawnej. Tym samym do skutecznego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w terminie wskazanym w art.229 ustawy nie doszło, co oznacza, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. 17. W konkluzji powyższych wywodów należy uznać, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. z naruszeniem art.138 § 2 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję Wojewody należało uchylić. 18. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda ponownie rozpatrzy odwołanie Gminy od decyzji Starosty z dnia [...] marca 2014 r., dokonując merytorycznej oceny wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek do zwrotu nieruchomości skarżącemu w trybie uregulowanym w art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwzględnieniem szczegółowych wytycznych zawartych powyżej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.