I SA/Wa 1776/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi L. Z. i B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę I SA/Wa 1776/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], odmawiającą skarżącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w prawo własności. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w wynika, że w dniu [...] czerwca 2014 r. J. R. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla opisanej wyżej nieruchomości położonej w W. Następnie w dniu [...] kwietnia 2015 r. J. R. umową sprzedaży zbyła na rzecz B. i L. małż. Z. prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości wraz z prawem własności wzniesionych budynków. Zarząd [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] r., odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. Z. i L. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę wskazało, że żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma charakter roszczeniowy, jednak uzależnione jest od spełnienia przez uprawnionego przesłanek ustawowo określonych. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) i podkreślił, że w trybie powyższej ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu powstało na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2014r. Nie istaniało więc w dniu wejścia w życie ustawy, a więc w dniu 13 października 2005 r. Powyższa umowa została zawarta w wykonaniu postanowień ostatecznej decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., zmienionej decyzją z dnia [...] marca 2009 r., orzekającej o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste , na podstawie art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na gruncie niniejszej sprawy nie znajdują zatem zastosowania wyjątki przewidziane w art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., które dopuszczają przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do do użytkowników wieczystych, których prawo zostało ustanowione po dniu 13 października 2005 r. L. Z. i B. Z. złożyli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji stawierdzającej przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w prawo własności w trybie art. 1 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 1 a pkt 2 i art. 5 Ustawy. Przedmiotowej decyzji zarzucili : • naruszenie art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania ustawy, polegającej na uznaniu, że powyżej wskazana podstawa prawna nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nie zostało ustanowione na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze ni. st. Warszawy (dalej: Dekret), tylko na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn), podczas gdy art. 1 ust. 1a pkt. 2 Ustawy powinien na zasadzie analogii mieć w niniejszej sprawie zastosowania także w sytuacji gdy użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na podstawie art. 214 ugn. • naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie skarżących w stosunku do osób, które otrzymały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 Dekretu, w wyniku niewłaściwej interpretacji art. 1 ust. la pkt. 2 ustawy, polegającej na uznaniu, że powyżej wskazana podstawa prawna nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nie zostało ustanowione na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej: Dekret), tylko na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn), podczas gdy art. 1 ust. 1a pkt. 2 Ustawy powinien na zasadzie analogii mieć w niniejszej sprawie zastosowania także w sytuacji gdy użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na podstawie art. 214 ugn. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. 2012r., Nr 83) – dalej ustawa. Przepis art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 roku użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W myśl ust. 1a przywołanego przepisu z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 roku użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 roku; 2) na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W ust. 2 art. 1 uregulowano zaś prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego osób fizycznych i prawnych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (pkt 1) oraz spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (pkt 2). Ustęp 3 cytowanego art. stanowi, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Zgodnie natomiast z ust. 4 powołanego przepisu ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego lub udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 roku. Z treści przywołanego wyżej przepisu wynika zatem, że ustawodawca jako zasadę przyjął możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy to jest 13 października 2005 roku (art. 1 ust. 1 i 1a) w prawo własności nieruchomości, umożliwiając jednocześnie na zasadzie wyjątku przekształcenie prawa powstałego po tej dacie, ale jedynie w odniesieniu do osób fizycznych, które nabyły wspomniane prawo w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku oraz właścicieli lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust.4). Taki sposób wykładni przepisów przedmiotowej ustawy potwierdza również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, w którym wskazano m.in., że: "Art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Jakkolwiek wyrok ten nie dotyczy sytuacji opisanej w niniejszej sprawie, to jednak wskazuje na konstytucyjną niedopuszczalność – co do zasady - rozszerzania przez ustawodawcę katalogu podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa o te osoby, którym prawo mające ulec przekształceniu nie przysługiwało przed dniem wejścia w życie ustawy rozszerzającej ten katalog. Tym bardziej więc nie można katalogu osób uprawnionych do przekształcenia prawa rozszerzać w drodze wykładni lub w drodze analogii. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że pierwszą grupę podmiotów, które mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia, stanowią osoby fizyczne, będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych (art. 1 ust. 1). Druga kategoria podmiotów uprawnionych do przekształcenia określona jest w art. 1 ust. 1a. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] ustanowione zostało po wejściu w życie ustawy z 29 lipca 2005 roku. Jak wynika bowiem z akt sprawy prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz J. R. ( poprzedniczki prawnej sakrżacych) na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego Rep nr [...]. Prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na 99 lat tj, do dnia 27 sierpnia 2113 r. co zostało potwierdzone wpisem do księgi wieczystej z dnia 15 wrzesnia 2014 r. Stosownie do treści art. 234 k.c. i art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej ma w tych przypadkach znaczenie konstytutywne, co oznacza, że prawo użytkowania wieczystego nie powstaje bez wpisu do księgi wieczystej. Przedmiotowe prawo nie istniało więc w dniu wejścia w życie ustawy tj, w dniu 13 października 2005 r. Z akt sprawy wynika, że niewątpliwie prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 , poz. 543 ze zm.). W myśl tego przepisu, poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r., wygasły na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1989 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość (ust. 1). Przy czym stosownie do ust. 2 tego artykułu zwrot nieruchomości, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Warunkiem ustanowienia w tym trybie użytkowania wieczystego jest zatem spełnienie łącznie czterech przesłanek: grunt objęty musi być działaniem dekretu z 26 października 1945 r., dotychczasowy właściciel (jego następcy prawni) nie uzyskał i nie może już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 dekretu; wniosek w tym przedmiocie musi zostać złożony w okresie pomiędzy 1 sierpnia 1985 r. a 31 grudnia 1988 r., zaś nieruchomość w dniu 21 listopada 1945 r. winna być zabudowana budynkami określonymi w ust. 2 art. 214 u.g.n. Z powyższych ustaleń wynika zatem, że w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu, tj. w dniu 13 października 2005r., dla nieruchomości położonej przy ul. [...] nie było ustanowione prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Nie można zgodzić się z poglądem zawartym w skardze, iż w drodze analogii odczytanie ww przepisów pozwala na zrównanie sytuacji prawnej osób, które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami z sytuacją byłych właścicieli nieruchomości [...] (ich następców prawnych), którzy uzyskali to prawo na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Materialnoprawne przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego zostały przez ustawodawcę określone ściśle. Użyte w art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy kategoryczne sformułowanie: "jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy" wyklucza możliwość poszerzenia w drodze wykładni omawianego przepisu ustawy tej grupy użytkowników wieczystych nieruchomości o wszystkie te osoby fizyczne, które uzyskały, nawet na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. innych tytułów prawnych niż dekret z dnia 26 października 1945 r., prawo użytkowania wieczystego nieruchomości [...]. Wyjątek od zasady przyjętej w ustawie, że przekształceniu w prawo własności podlegać może w oparciu o jej przepisy wyłącznie prawo użytkowania wieczystego istniejące w dniu 13 października 2005 r. jest w art. 1 ust. 4 ustawy określony jednoznacznie. W świetle powyższych ustaleń, zgodzić się należy ze stanowiskiem orzekających w niniejszej sprawie organów, że skarżący nie spełnili warunków do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości objętej ich wnioskiem. Przedstawione wyżej przez sąd stanowisko zyskało akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( vide: wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2743/12 ). W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzja organu I instancji prowadzi do wniosku, ze nie naruszja one prawa. Tym bardziej należy uznać za niezasadne żadanie skarżących o nakazanie organowi przekształcenia nieodpłatnego przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego. Niesporne jest w sprawie, że skarżący prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości nabyli od J. R. aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2015 r. ( umowa kupna –sprzedaży). Sąd wskazuje w tym miejscu, że w zakresie możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz osób nie będących spadkobiercami osób wymienionych w art. 1 ust. 1a ustawy o przekształceniu ukształtowała się jednolita linia orzecznicza (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2008 r. I OSK 1627/07, I OSK 1752/07, z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 1259/09, z dnia 18 listopada 2013 r. I OS/K 1288/12, z dnia 15 stycznia 2015 r. I OSK 777/14, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2014 r. I SA/Wa 1448/13, z dnia 22 lutego 2013 r. I SA/WA 1295/12, Warszawie z 18 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 651/07, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyrokach tych wskazano, że uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności związane jest ściśle ze sposobem, w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste gruntu. Podnoszono, że celem regulacji wynikającej z ustawy było niewątpliwie przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych, mających miejsce po II wojnie światowej, bez własnej winy utraciły prawo własności. Wynika to zarówno z brzmienia art. 5 ust. 1, jak również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (druk nr 3668), opublikowanego na stronach internetowych sejmu http://orka.sejm.gov.pl, w zakładce dotyczącej prac Sejmu RP IV kadencji (dostępnego także w systemie informacji prawnej Lex, przy tekście ustawy), w którym wskazano iż nabycie prawa do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przez określoną w ustawie grupę użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych uzasadnione jest szczególną sytuacją tych osób. Podkreślano, że prawo to z woli ustawodawcy jest ściśle związane z osobą, która uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, a nie z samym prawem użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy sprzeczne z celem ustawy byłoby założenie, iż przysługujące określonej osobie uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia może przejść na osobę, która nabyła prawo użytkowania wieczystego ustanowione pierwotnie na rzecz określonych osób w zamian za wywłaszczone im nieruchomości w trybie sukcesji syngularnej, a więc w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro bowiem nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa, lecz tylko ten, który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości, to ograniczenie to odnieść należy również do następców prawnych takich osób. Oznacza to, że nie każde następstwo prawne będzie uprawniało do nieodpłatnego nabycia własności użytkowanego gruntu. Takim uprawnionym następcą prawnym, w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., będzie niewątpliwie spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 k.c.). Nie będzie nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej. W orzeczeniach tych podzielano również stanowisko, że umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przenosi wyłącznie na nabywcę prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na niego tytułu "osoby wywłaszczonej". A skoro tak, to nie istnieją żadne racjonalne przyczyny, aby traktować takiego nabywcę w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych użytkowników wieczystych. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki NSA: z 27 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1687/07 opubl. w OSP 2009/9/99; z 27 listopada 2008 r. I OSK 1752/07, Lex nr 526558, wyrok WSA w, Lex nr 355059). Wskazywano, że odmienna interpretacja użytego w art. 5 pkt 1 powołanej wyżej ustawy pojęcia "następcy prawni", a więc taka, która by za takich następców uznawała także nabywców prawa użytkowania wieczystego pod tytułem szczególnym (tj. takich, którzy nabyli to prawo w drodze umowy sprzedaży) skutkowałaby odmiennym traktowaniem znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej nabywców prawa użytkowania wieczystego w zakresie przysługującego im (bądź nie) przywileju nieodpłatnego przekształcenia tego prawa we własność, w zależności od tego, od kogo użytkowanie wieczyste oni nabyli. Rezultatem takiej wykładni byłoby zatem nierówne traktowania względem prawa osób znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej, a więc byłby to stan, który nie może być akceptowany w demokratycznym państwie prawnym. Z tych względów Sąd uznał, iż zarzut naruszenia przez organy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1 a ustawy z dnia 29 maja 2005 r. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Skoro zatem nie można zarzucić organom naruszenia prawa przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, to Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.