I SA/Wa 1978/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] zmieniającą decyzję tego samego organu w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku okresowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] Wójt Gminy [...] przyznał A. K. zasiłek okresowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres trzech miesięcy tj. od 1 lipca do 30 września 2017r. Kwota zasiłku została ustalona w wysokości 50% różnicy pomiędzy dochodem wnioskodawcy, a kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej. A. K. w dniu 21 lipca 2017r. zrzekł się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. W dniu 1 sierpnia 2017r. A. K. zwrócił się do Kierownika GOPS w [...] z kolejnym wnioskiem o ponowne przeliczenie zasiłku okresowego na III kwartał 2017r. z uwagi na jego zaniżenie. Wniósł o przyznanie większej kwoty niż minimum dopuszczalne przez ustawę o pomocy społecznej. W dniu 4 sierpnia 2017r. zwrócił się z prośbą o zmianę decyzji z dnia [...] lipca 2017r. w części dotyczącej wysokości zasiłku okresowego. Jednocześnie oświadczył, że w miesiącu lipcu 2017r. nie osiągnął żadnego dochodu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. Wójt Gminy S. zmienił swoją decyzję z dnia [...].07.2017r. Nr [...] i przyznał zasiłek okresowy w okresie od 1 sierpnia do 30 września 2017r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Kwota zasiłku tak jak w poprzednio wydanej, która została zmieniona powyższą decyzją, została ustalona w wysokości 50% różnicy pomiędzy dochodem A. K., a kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo, jest bezrobotny i w lipcu 2017r. nie osiągnął żadnego dochodu. Pomoc rzeczową otrzymywał od rodziny i sąsiadów. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku ze zmianą sytuacji dochodowej, aktualna różnica pomiędzy kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej a dochodem strony wynosi [...] zł, zaś 50% tej różnicy to kwota [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę wskazało, że podstawę materialnoprawną do przyznania lub odmowy przyznania zasiłku okresowego stanowią przepisy art. 8 i 38 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2016r., poz. 930 ze zm.). Zgodnie z ich treścią zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy zasiłek okresowy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. nie przekracza kwoty 634,00 zł. Zasiłek okresowy - jak wynika z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość otrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego dla osób, których dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Z powyższego przepisu wynika, że zasiłki okresowe są świadczeniami przyznawanymi obligatoryjnie po spełnieniu ustawowych warunków, jednakże rozstrzygnięcie w zakresie wysokości i okresu jego pobierania ma w rzeczywistości charakter uznaniowy, co wynika z ust. 5. W zakresie wysokości świadczenia ustawodawca określił maksymalne oraz minimalne granice ustawowe (art. 38 ust. 2, 3 i 4 ustawy), natomiast przy ustaleniu okresu, na jaki przyznany ma być zasiłek okresowy, ustawodawca zobowiązał organy do uwzględniania okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 u.p.s.). Kolegium podniosło, że określenie w art. 38 ust. 2 i 3 ustawy maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego oznacza, że organ ustalając kwotę zasiłku działa w granicach uznania administracyjnego, w przeciwnym razie przepis określiłby sztywno wysokość tego świadczenia. Biorąc pod uwagę, że skarżący spełnia ustawowe przesłanki (bezrobocie) oraz brak dochodu w miesiącu poprzedzającym wniosek tj. lipiec 2017r. organ na podstawie przepisu art. 38 ust. 2 pkt 1) ustalił wysokość świadczenia w wysokości 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Wysokość zasiłku okresowego ustalona została w dolnej jej granicy ze względu na fakt ograniczonych i niewystarczających środków, którym dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Organ wskazał, że wszystkie osoby, którym przyznano pomoc społeczną w formie zasiłków okresowych w 2017r. otrzymały zasiłki w minimalnej wysokości. Ponadto wnioskodawca oprócz zasiłku okresowego skorzystał również z pomocy społecznej otrzymując zasiłki celowe (w lipcu [...] zł). Kolegium podniosło, że z ugruntowanego już orzecznictwa sądowego wynika, że "przyznawane w ramach pomocy społecznej zasiłki (okresowe, celowe) mają za zadanie jedynie wspomagać w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Rolą ośrodków pomocy społecznej nie jest bowiem stałe utrzymywanie osób zainteresowanych i zaspakajanie ich wszystkich potrzeb. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy). Przede wszystkim same muszą podejmować działania pozwałające na usamodziełnienie się, także finansowe. Przyznawane ze środków pomocy społecznej świadczenia, nawet te o charakterze okresowym, nie mogą być traktowane jako należne zainteresowanym, stałe źródło dochodu, stanowiące substytut comiesięcznej pensji, emerytury czy też renty ".(patrz: wyrok sygn. akt II SA/Sz 353/15) Organ ustalił, iż A. K. mieszka samodzielnie w domu o powierzchni [...] m2. Budynek jest wyposażony we wszystkie media. Dom jest posadowiony na działce siedliskowej [...]. Dom i nieruchomość tworzy siedlisko, które jest centrum życiowym skarżącego od wielu lat. Na mocy testamentu nieruchomość w całości odziedziczył syn wnioskodawcy D. K. po zmarłej matce wnioskodawcy Z. K. Dom, w którym zamieszkuje wnioskodawca wyposażony jest w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego (lodówka, pralka, kuchnia mikrofalowa) oraz ponadstandardowy (ekspres do kawy, dwa telewizory, urządzenie wielofunkcyjne (fax, ksero, drukarka, komputer). Z oświadczenia złożonego przez skarżącego oraz wywiadu środowiskowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że skarżący w miesiącu licu 2017r. nie uzyskał żadnego dochodu, nie korzystał też z karty płatniczej syna, nie podejmuje żadnej pracy, jest zarejestrowany w PUP w [...] jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, ponadto otrzymuje pomoc rzeczową żywnościową od syna, znajomych i sąsiadów. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że syn również ponosi częściowo wydatki utrzymania domu i opłacania rachunków. Była żona opłaca mu comiesięczne rachunki za telefon komórkowy. Pan K. użytkuje również samochód, którego właścicielem na mocy testamentu jest syn D. K., który równocześnie ponosi koszty jego utrzymania. Właściciel nieruchomości D. K. oświadczył, że pomaga ojcu w zakresie utrzymania domu, wnoszenia opłat za energię, zakupu drewna opałowego na zimę, zakupu jedzenia dla ojca oraz karmy dla psów, co średnio miesięcznie wynosi ok. [...] zł. Kolegium utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję miało również na względzie, że A. K. nie jest osobą nieporadną, korzysta nieodpłatnie z mieszkania, a ponadto uzyskuje pomoc rzeczową od syna, byłej żony, sąsiadów i znajomych. Syn opłaca w większości rachunki z tytułu utrzymania domu, za to ojciec dba o jego własność, utrzymuje dom w należytym porządku, opiekuje się dwoma psami, z których jeden należy do syna. Skarżący nie jest osobą samotną, pomimo iż samotnie gospodaruje i zamieszkuje w domu syna, ma dorosłe dzieci - syna i córkę, którzy wspierają ojca w trudnej sytuacji (również materialnie). Ponadto zdaniem Kolegium wnioskodawca będący w wieku produkcyjnym, zobowiązał się w zawartym kontrakcie socjalnym w celu poprawy własnej sytuacji do poszukiwania pracy, wystąpienia o należny mu zachowek lub alimenty od dorosłych dzieci na pokrycie własnych kosztów utrzymania. Wnioskodawca przedstawił zaświadczenie lekarskie, że jest w trakcie diagnozy kardiologicznej i do czasu postawienia rozpoznania nie może pracować fizycznie. Kolegium przywołało treść wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych i wskazało, że pomoc społeczna pełni funkcję wspomagania osób i rodzin w rozwiązywaniu trudności życiowych, w tym materialnych, ale niekoniecznie służy zaspokajaniu ich potrzeb w całości. Osoba ubiegająca się o pomoc winna podjąć własne działania w kierunku poprawy swojej sytuacji materialnej. Zainteresowany winien mieć świadomość, że wsparcie organu pomocy społecznej nie może polegać na wyrównaniu wszystkich niedostatków nawet o charakterze elementarnym. Pomoc społeczna pełni bowiem jedynie funkcję uzupełniającą w stosunku do własnych możliwości podopiecznych, którzy zobowiązani są do czynienia starań o rozwiązywanie swoich problemów życiowych przede wszystkim we własnym zakresie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. K. zarzucając jej błąd w ustaleniach stanu faktycznego, uchybienia logice przy uzasadnianiu decyzji i pominięcie przez SKO istotnych okoliczności sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanych zasiłków przez Sąd. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działanie telefonu umożliwiającego kontakt z lekarzem w celu ustalenia wizyty czy prostej konsultacji, skoro jest się pacjentem kardiologa i ortopedy, posiadanie opału na zimę, działanie kanalizacji w mieszkaniu, dostępność do energii elektrycznej, wody i innych podstawowych zdobyczy cywilizacji stanowią niezbędną potrzebę życiową umożliwiającą "życie w warunkach odpowiadających godności człowieka". Przywołana kilkakrotnie przez SKO okoliczność możliwości finansowych organu pomocy społecznej, nie ma absolutnie w niniejszej sprawie zdaniem skarżącego zastosowania, w sytuacji gdy przez ponad pół roku organ wykorzystał 21% posiadanych środków, zamiast 58% (i to w sytuacji, gdy środki były wypłacane w ciężkim zimowym okresie styczeń-marzec 2017r.) Skarżący podniósł, że od 2012r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy i co 2 m-ce stawia się tam w wyznaczonym terminie. Posiada kartę aktywnego poszukiwania pracy w ramach kontraktu socjalnego z GOPS. Art.41 u.p.s. wskazywany przez SKO nie ma wobec skarżącego zastosowania, ponieważ sprawa dotyczy zwykłego zasiłku celowego a nie zasiłku specjalnego. Kwota z zachowku nie starczy na pokrycie długów, wynikających z bezprawnych działań objętych roszczeniami w stosunku do Skarbu Państwa. Skarżący wniósł o przyznanie przez Sąd miesięcznie połowy kwoty wydatkowanej przez Państwo na utrzymanie osoby w Domu Pomocy Społecznej, a wówczas zobowiązuje się do niewystępowania o zasiłki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku okresowego jest art. 38 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kwoty 634zł. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (ust. 4). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). Z powołanych przepisów wynika, że zasiłek okresowy zasadniczo nie jest świadczeniem uznaniowym. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 ww ustawy "przysługuje" on wnioskodawcy, a więc winien być mu przyznany. Do uznania organu pozostawiono zaś jedynie ustalenie wysokości przyznanego świadczenia – jednakże w ściśle określonych granicach – oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji przyznającą wnioskodawcy zasiłek okresowy w kwocie [...] zł, a zatem w wysokości minimalnej, określonej w art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy. Przyczyną przyznania wnioskowanego świadczenia w minimalnej, przewidzianej przez prawo wysokości było powołanie się przez organy na interes publiczny utożsamiony z koniecznością zapewnienia niezbędnej pomocy innym mieszkańcom gminy oczekującym wsparcia w zaspokojeniu najbardziej podstawowych potrzeb życiowych przy ograniczonych środkach finansowych na ten cel. Sąd podziela zasadność argumentacji przywołanej w treści decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zaakceptowanej w zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji wskazał, że wszystkie osoby, którym przyznano zasiłek okresowy w 2017r. otrzymały go w minimalnej wysokości. Ponadto skarżący oprócz zasiłku okresowego otrzymał również zasiłki celowe (w lipcu [...] zł). Nie sposób dopatrzeć się w argumentacji organu nieścisłości czy nadużycia władzy. Oczywistym jest bowiem, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ograniczona. Zatem tylko w tak wyznaczonych granicach mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych i konieczność zaspokojenia elementarnych potrzeb bytowych wszystkich osób i rodzin z obszaru gminy, które nie są w stanie zaspokoić tych potrzeb przy użyciu własnych zasobów, organy są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/2006 oraz z dnia 25 stycznia 2008 r., I OSK 624/07, CBOSA). Należy podkreślić, że organy, przyznając skarżącemu zasiłek okresowy, nie kwestionowały trudnej sytuacji życiowej skarżącego, jednak wykazały, że jest on objęty przez organ pomocy społecznej opieką. Zgodnie z art. 3 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna nie służy pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, lecz ma jedynie na celu wspierać osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W sprawach z zakresu pomocy społecznej kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być zatem cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.p.s. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10, CBOSA). Istota zarzutów skargi w niniejszej sprawie sprowadza się do zakwestionowania wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego, ustalonej na minimalnym poziomie. Podkreślić w związku z tym należy, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są wobec tego upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06, LEX nr 299415; z 25 stycznia 2008 r., I OSK 624/07, LEX nr 500091; z 21 grudnia 2005 r. I OSK 658/05, LEX nr 502005; z 14 stycznia 2011 r., I OSK 1498/10). Przy czym rolą sądu administracyjnego nie jest kontrola tego, jakiej wysokości środki i na jaki cel gmina przeznacza w budżecie. W rozpoznawanej sprawie organy w wystarczający sposób uzasadniły możliwość przyznania skarżącemu zasiłku okresowego na minimalnym ustawowym poziomie, z uwagi na ograniczone środki własne. Wskazano dodatkowo, co nie jest okolicznością sporną, że skarżący jest objęty pomocą Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i jego potrzeby w miarę możliwości są realizowane także w formie zasiłków celowych. Tym samym należy przyjąć, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego ustalając wysokość przyznanego zasiłku okresowego na kwotę [...] zł miesięcznie. Sytuacja finansowa skarżącego we wnioskowanym okresie była niewątpliwie trudna, jednakże nie może on oczekiwać, że pomoc społeczna zapewni mu wszelkie niezbędne środki utrzymania, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że liczba osób potrzebujących wsparcia ze strony organów pomocowych jest znacząca, a organy administracji przyznają świadczenia na podstawie przepisów prawa z puli środków, która jest ograniczona. Jeśli zaś chodzi o okres świadczenia, to nic nie ogranicza skarżącego w możliwości ubiegania się o kolejny zasiłek okresowy, jeśli jego sytuacja nie uległa zmianie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie przekracza granic uznania administracyjnego. Wydając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organy kierowały się przede wszystkim ogólną zasadą dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb innych osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowych ustaleniach co do stanu faktycznego, który właściwie oceniono. Postępowanie dowodowe przeprowadzono z zachowaniem zasad określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.