I SA/Wa 1994/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi W. W., B. G. i T. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących W. W., B. G. i T. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. I. Stan sprawy 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku W. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] umarzającą postępowanie z wniosku W. W., B. G. i T. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1971 r. nr [...] w części odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość o pow. [....], położoną w C., stanowiącą własność W. i J. W. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] maja 1971 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. orzekło o wywłaszczeniu bez odszkodowania części nieruchomości o pow. [...], położonej w C., stanowiącej własność W. i J. W. pod budowę ulicy [...]. Decyzją z dnia [...] października 1994 r. wydaną na skutek złożonego przez W. W. wniosku, Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1971 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w C. Pismem z dnia 2 czerwca 2010 r. W. W., B. G. i T. M. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 971 r. w zakresie dotyczącym braku przyznania odszkodowania; pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r. W. W. sprecyzował żądanie wskazując, iż domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odszkodowania. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia (por. niepublikowane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. II SA 1484/03). W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Wyjątki od zasad ustalonych w kpa muszą wynikać z ustaw szczególnych, taką szczególną ustawą jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2009, s. 117-118). W niniejszej sprawie, jak wskazał organ, wywłaszczenia nieruchomości dokonano na podstawie przepisów dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr. 4, poz. 31). Jednakże zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 12 marca o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone było prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostawały w mocy, a odszkodowanie ustalało się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustalało się według przepisów dotychczasowych. Zatem w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja w części dotyczącej rozstrzygnięcia w sprawie o odszkodowanie została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 14 tej ustawy, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Przedmiotowa decyzja została wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. jako organ pierwszej instancji, a strony nie skorzystały z przysługującego im prawa odwołania do organu drugiej instancji - Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji. W celu ustalenia organu właściwego do oceny legalności przedmiotowej decyzji, zdaniem organu, należy poszukać najpierw organu, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1997/04, LEX nr 164765). Zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej. Ponadto, zgodnie z art. 129 tej ustawy, odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Zdaniem organu, w obecnym systemie prawnym organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1971 r. w części odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość o powierzchni [...] położoną w C., stanowiącą własność W. i J. W. jest Wojewoda [...]. Umorzenie postępowania przed Ministrem Infrastruktury oznacza jedynie, że sprawa zostanie przekazana do Wojewody [...], który rozpatrzy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1971 r. Zdaniem organu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, organ skoro wszczął postępowanie to powinien je procesowo zakończyć, na przykład stosując art. 105 § 1 kpa, a gdy tego rodzaju decyzja stanie się ostateczna, może przekazać sprawę organowi właściwemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. II OSK 128/08, Lex nr 515196, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10.03.2010r. sygn. akt II SA/Sz 35/2010, Lex nr 2265571). Skoro więc organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...], to postępowanie prowadzone przez Ministra Infrastruktury jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Natomiast wniosek W. W., B. G. i T. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1971 r. zostanie przekazany według właściwości do Wojewody [...] odrębnym pismem. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: W. W., B. G. i T. M. i domagali się uchylenia decyzji i zobowiązania Ministra Infrastruktury do merytorycznego rozpoznania wniosku w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję umarzającą postępowanie z wniosku W. W., B. G. i T. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1971 r. nr [...] w części odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość o pow. [...], położoną w C., stanowiącą własność W. i J. W. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. 3. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa, a jego przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1971 r. w części odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość o pow. [...], położoną w C., stanowiącą własność W. i J. W. Minister Infrastruktury uznał, że jeżeli organ - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K., który wydał decyzję ostateczną, poddaną jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach, stosownie do art. 17 kpa. Ponieważ obecnie organem pierwszej instancji właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta (art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a organem wyższego stopnia jest wojewoda, zgodnie z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 17 pkt 1 kpa, to Minister Infrastruktury uznał, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1971 r. powinien być wojewoda, co oznacza konieczność umorzenia toczącego się przed nim postępowania. 4. Odnosząc się do powyższej koncepcji organu, polegającej na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, wskazać należy, że istotnie znajduje ona potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie (m. in. M. Jaśkowska - komentarz do art. 157 K.p.a., LEX 2009, niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r., II SA 1484/03). Zdaniem Sadu nie jest to jednak słuszna koncepcja w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w zwykłym trybie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podkreślenia wymaga, że powyższy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów w zakresie wywłaszczenia i nadal w powinna być stosowana (por. wyroki WSA w Warszawie sygn. akt: I SA/Wa 809/11, I SA/Wa 935/11, I SA/Wa 870/11 orzeczenia.nsa.gov.pl) . 5. Przypomnieć również należy, że art. 14 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. wskazywał jako właściwy rzeczowo organ do orzekania o wywłaszczeniu – organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Mając na uwadze art. 157 § 1 zdanie 1 w związku z art. 17 pkt 2 kpa należy uznać, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dacie 8 maja 1971 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. jest właściwy w sprawie Minister będący organem nadrzędnym nad wojewodą, który obecnie pełni funkcję organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). W obecnie obowiązującym stanie prawnym w związku z przekształceniem z dniem 18 listopada 2011 r. Ministerstwa Infrastruktury w Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1971 r. 6. Mając powyższe na uwadze, nie sposób zgodzić się z oceną organu, że skoro starosta w obecnym stanie prawnym orzeka w tych sprawach jako organ pierwszej instancji, to wojewoda będzie właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1971 r., kiedy orzekał o wywłaszczeniu w pierwszej instancji organ szczebla wojewódzkiego. Początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie Sąd Najwyższy dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda - art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu, a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął Sąd Najwyższy "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 i art. 157 §1 kpa i należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. 7. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.