I SA/Wa 2264/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. M., J. M. i A. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ((dalej Minister SWiA lub organ nadzoru) postanowieniem z 29 lipca 2021 r. nr DAP-WN-727-34/2021/Ach utrzymał w mocy własne postanowienie z 23 lutego 2021r. nr DAP-WPK-727-1-374/2020/Kpu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 7 lutego 1994 r., nr GG.1.0181/02-1513/92. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało wydane przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z dnia 7 lutego 1994 r., nr GG.1.0181/02-1513/92 Wojewoda Białostocki działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, ze zm. zwanej dalej ustawą z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), stwierdził nabycie przez Gminę Miejską [...] Podlaski z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie miasta [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Wnioskiem z dnia 14 października 2020 r. [...] zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 7 lutego 1994 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 23 lutego 2021 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 7 lutego 1994 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister SWiA podniósł, że [...] nie wykazała, iż posiada tytuł prawny do wystąpienia z takim wnioskiem, a zatem nie legitymuje się przymiotem strony w tym postępowaniu. Pismem z dnia 29 marca 2021 r. [...] poinformowali o tym, iż [...] zmarła w dniu 27 lutego 2021 r. Jednocześnie załączyli akt poświadczenia dziedziczenia Rep. [...] z dnia [...] marca 2021 r. po [...]. Następnie ww. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister SWiA rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z 29 lipca 2021 r., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 23 lutego 2021 r. Wskazał, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności nie legitymują się interesem prawnym kreującym ich przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., który uprawniałby ich do skutecznego żądania weryfikacji w trybie postępowania nieważnościowym decyzji Wojewody Białostockiego. Minister zwracał uwagę, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) stronami są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Żaden natomiast z dokumentów przedłożonych przez skarżących nie dowodzi jakiegokolwiek prawa rzeczowego w stosunku do nieruchomości objętej komunalizacją. Zdaniem Ministra, korzystanie z nieruchomości bez tytułu prawnego, czy też pod tytułem najemcy, czy dzierżawcy, nie stanowi tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Jest to interes faktyczny, który nie jest równoznaczny z interesem i prawnym. Nie uprawnia on zatem do występowania w charakterze strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej. Na postanowienie to [...] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: a/ art. 28 k.p.a. w związku z art. art. XXXVI Dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych. (Dz. U. 1946, Nr 57, poz. 321) przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunałizacyjnej, a przez co nie mają przymiotu strony, podczas gdy z przepisu art. XXXVI Dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych wyraźnie wynika, że wnioskodawcy oraz ich poprzednicy prawni zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym od dnia 01.01.1947 r. byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości w wyniku przekształcenia prawa własności czasowej w prawo własności, co oznacza, że byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości również w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej, przez co legitymują się interesem prawnym do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej; b/ art. XXXVI Dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych. (Dz. U. 1946, Nr 57, poz. 321) poprzez jego niezastosowanie, skutkiem czego była odmowa wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy wydanie decyzji komunalizacyjnej i wpisanie do księgi wieczystej jako właściciela Gminy Miejskiej [...] było niezgodne z prawem, ponieważ naruszało prawa ówczesnych właścicieli, szczególnie gdy Skarb Państwa w momencie zakładania księgi wieczystej nie dysponował żadnym formalnym tytułem własności do przedmiotowej nieruchomości; 2) rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a/ art. 6 i 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa oraz naruszający zasadę prawdy obiektywnej i nie prowadzący do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela; b/ art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, naruszający zasadę praworządności i pewności obrotu prawnego poprzez odmowę wszczęcia postępowania z uwagi na brak interesu prawnego skarżących wbrew przepisom i przy braku przesłanek ustawowych do odmowy wszczęcia postępowania i de facto odmowy rozpoznania merytorycznie sprawy, 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art: 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i niesłuszne przyjęcie, iż skarżący nie wykazali, aby posiadali interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. upoważniający ich do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że są oni następcami prawnymi właścicieli nieruchomości, którzy nabyli własność z dniem 01.01.1947 r., w związku z czym należało uznać skarżących za stronę postępowania administracyjnego; b) art. art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i de facto uniknięcie rozpoznania merytorycznie zagadnienia prawnego leżącego u podstaw wniosku z uwagi na brak posiadania przez skarżących przymiotu strony postępowania, podczas gdy w sytuacji nieoczywistej organ administracji publicznej I instancji był zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego celem analizy akt, przepisów i przeprowadzenia dowodów, a dopiero w razie przyjęcia, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony umorzenia postępowania; c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ograniczenie zasady legalności działania organów administracji publicznej jedynie do faktu sprawdzenia przez te organy posiadania interesu prawnego przez skarżących rozumianego przez organ jako tytuł prawnorzeczowy z pominięciem przepisów, z których wprost wynika, że w momencie wydania decyzji komunalizacyjnej wnioskodawczyni miała tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, ponieważ była jej właścicielką z uwagi na fakt, iż jej poprzednicy nabyli własność nieruchomości ex lege z dniem 01.01.1947 r., a co za tym idzie decyzja komunalizacyjna wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; d) art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że; • wnioskodawczyni, a później jej następcy prawni nie legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, podczas gdy poprzednicy prawni wnioskodawczyni nabyli własność nieruchomości z mocy prawa z dniem 01.01.1947 r. w oparciu o przepis art. XXXVI Dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych, • Skarb Państwa posiadał jakikolwiek tytuł własności na datę wydawania decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy bezsporne jest, iż Skarb Państwa takim tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości nie dysponował, • skarżący nie mają interesu prawnego do wystąpienia ze wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy; - wszystkie powołane przez organ dokumenty znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają, że poprzednicy prawni wnioskodawczyni zajmowali nieruchomość na zasadach własności czasowej, która z dniem 01.01.1947 r. przekształciła się z mocy prawa we własność, co konstytuuje tytuł prawnorzeczowy wnioskodawczyni do przedmiotowej nieruchomości, - interes prawny skarżących wynika z przepisów prawa materialnego, a nie jedynie z okoliczności faktycznych. W związku z czym wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z 23 lutego 2021 r. oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postepowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nowelizacja kpa, wprowadzająca art. 61 a § 1, w zamyśle ustawodawcy miała zagwarantować wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego (jego wszczęcie), od etapu merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Omawiany przepis kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Analizowany przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek kpa nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania ). Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądała [...] (poprzedniczka prawna skarżących) dotyczyło decyzji Wojewody Białostockiego z 7 lutego 1994 r., którą organ ów, działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) stwierdził nabycie przed Gminę Miejską [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie miasta [...] jako działka nr [...]. Zgodnie z tym przepisem jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i właściwa gmina, która nabywa z mocy prawa mienie ogólnonarodowe wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Inne podmioty uczestniczą w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa (wyroki NSA z: 19.5.2021 r. I OSK 4003/18; 25.1. 2021 r. I OSK 1830/20; 16.11.2018 r. I OSK 190/17; 9.5.2017 r. I OSK 1181/15; 10.2. 2017 r. I OSK 2099/16; 16.5. 2012 r. I OSK 660/11; 13.4.2012 r. I OSK 511/11, cbosa). Analogiczny krąg osób uprawniony jest do wszczęcia postępowania zmierzającego do weryfikacji takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Zatem jakikolwiek podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować decyzję komunalizacyjną w toku postępowania nadzwyczajnego, winien wykazać, że w dacie jej wydania legitymował się interesem prawnym, który nie został uwzględniony (wyrok NSA z 15.10.2020 r. I OSK 2442/18). Co równie istotne, nie jest wystarczające powoływanie się na prawo własności lub inne prawo rzeczowe, ale koniecznym jest dysponowanie wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na 27 maja 1990 r. (wyrok NSA z 9.12.2020 r. I OSK 2747/18; 10.2.2017 r. I OSK 2099/16). Skarżący twierdzą, że mają interes prawny, by żądać stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Twierdzą tym samym, że mają tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Wywodzą go z faktu, że ich poprzednicy prawni [...] korzystali z przedmiotowej nieruchomości od lat dwudziestych ubiegłego wieku prawdopodobnie w oparciu o prawo zabudowy przysługujące im od [...], które to prawo zabudowy na podstawie szeregu uregulowań prawnych (w szczególności na podstawie art. XXXVI Dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych Dz. U. 1946, Nr 57, poz. 321) miało ulec przekształceniu w prawo własności. Jednak ich twierdzenia w tym zakresie należy uznać za gołosłowne. Jak wynika z akt sprawy, a znajduje to przede wszystkim oparcie w ustaleniach poczynionych przez sądy powszechne rozpoznające negatywnie wniosek poprzedniczek prawnych skarżących o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, ujętych w postanowieniach Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1994 r. sygn. akt [...] i z dnia [...] października 2016 r. sygn. akt [...] – wnoszący o stwierdzenie nieważności nie legitymują się tytułem prawnym do nieruchomości objętej decyzja komunalizacyjną. W ww. postanowieniach wskazuje się wprawdzie na korzystanie przez poprzedników prawnych skarżących z przedmiotowej nieruchomości od lat 20 ubiegłego wieku. Jednakowoż z faktu tego nie wynikają dla skarżących jakikolwiek uprawnienia prawnorzeczowe, czy roszczenia. Organ administracji nie ma obowiązku poszukiwać tytułu prawnego po stronie wnioskodawcy, zwłaszcza gdy chodzi o postępowanie nadzwyczajne. Jeżeli ktokolwiek twierdzi, że decyzja komunalizacyjna naruszała jego prawa - to powinien te prawa we właściwy sposób udokumentować. W przeciwnym razie nie może skutecznie domagać się weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy, wobec tego, że strona skarżąca nie wykazała praw do spornej nieruchomości, to nie może skutecznie zarzucać organowi, że naruszył art. 28 kpa i nie uznał jej za stronę postępowania. Wbrew zarzutom skargi, organ nie ma obowiązku poszukiwać elementów nieważności decyzji i prowadzić w tym zakresie postępowanie dowodowe. W postepowaniu badano jedynie przymiot strony, przy czym tego rodzaju kwestie w orzecznictwie są jednolicie wykładane. Podjęcie zatem w tych uwarunkowaniach przez Ministra SWiA postanowienia o odmowie wszczęcia z wniosku I. M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji odpowiada prawu. W konsekwencji nie narusza także prawa utrzymujące je w mocy postanowienie tego Ministra z 29 lipca 2021 r., a podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 i art. 61 a § 1 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd nie stwierdził również by w toku prowadzonego postępowania organ nadzoru uchybił także innym normom postępowania administracyjnego wskazanym w skardze. Poczynione przez ten organ ustalenia stanu faktycznego sprawy znajdują oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a przyczyny prawne i faktyczne, które legły u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym zostały wyjaśnione przez Ministra w sposób spełniający standardy wynikające z ustanowionej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Kwestia natomiast poprawności poczynionych przez organ wojewódzki ustaleń co do przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do skomunalizowanej nieruchomości pozostaje poza zakresem oceny w rozpoznawanej sprawie. Okoliczności te mogłyby być badane i rozważane dopiero wówczas, gdyby do wszczęcia postępowania nadzorczego doszło. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.