I SA/Wa 2402/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej M. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1976 r. nr [...] wywłaszczającej za odszkodowaniem nieruchomość położoną w [...] oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 1976 r. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność M. K., E. K., J. K., S. K., M. K. oraz J. K. Wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. M. K. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności tej decyzji wywłaszczającej Prezydenta Miasta [...]. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. K. złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu podniosła m.in., że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie nieważnej decyzji o lokalizacji szczegółowej nie będącej wymaganą przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji. Ponadto zdaniem skarżącej oferta dobrowolnej sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości nie została skierowana do właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, a zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1976 r. została skierowana do osoby zmarłej. Ponadto decyzji Wojewody [...] skarżąca zarzuciła naruszenie m.in. przepisów art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Infrastruktury uznał, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ, który prowadzi to postępowanie, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 1987 r. sygn. akt IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1, poz. 35). Natomiast o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres jego wpływu na sposób załatwienia sprawy, przy czym za rażące naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 12 listopada 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 94/99, opubl. LexPolonica nr 393006). Minister zauważył, że ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa wad nieważnościowych, zależy od wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny. Organ nadzoru stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), a zatem Wojewoda [...] winien był ocenić zaskarżoną decyzję w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Zgodnie z art. 2 ustawy o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Z akt archiwalnych niniejszej sprawy wynika, że z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił Z. w [...], a zatem spełniony został wymóg określony w art. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 powołanej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. W przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano pod [...] ([...]).Tak określony cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stanowił cel użyteczności publicznej. Nie ulega wątpliwości, że [....] służyć miała zaspokojeniu potrzeb społecznych z zakresu [...]. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel potwierdziła decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1966 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji szczegółowej. Jednocześnie minister zauważył, że w czasie kiedy dokonano wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz. 373) i zgodnie z tym dekretem każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Decyzja lokalizacyjna jedynie precyzowała i realizowała zamierzenia planu gospodarczego zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie mogła być wydana, jeżeli dana inwestycja nie była przewidziana w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zgodnie z § 25 ust. 1 zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa. Urbanistyki i Architektury z 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M. P. Nr 62, poz. 268, ze zm.) decyzja o lokalizacji szczegółowej traciła ważność, jeżeli nie przystąpiono do budowy w okresie bieżącego wieloletniego narodowego planu gospodarczego, a inwestycja nie była zamieszczona w następnym wieloletnim narodowym planie gospodarczym. Ponadto zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, jeżeli nie przystąpiono do budowy w ciągu 3 lat od daty wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej, organ miejscowego planowania przestrzennego mógł (aczkolwiek nie musiał) po zbadaniu sprawy decyzję tę uchylić. Zatem w wypadku niezrealizowania inwestycji w bieżącym planie gospodarczym decyzja lokalizacyjna nie traciła ważności, jeśli była ujęta w planie gospodarczym obejmującym następne lata oraz jeśli nie została ona uchylona przez właściwy miejscowo organ planowania przestrzennego. Tym samym skoro Z. w [...] dysponował środkami finansowymi w 1976 r. - co wynika z wniosku o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości - to znaczy zdaniem Ministra Infastruktury, że inwestycja była ujęta w aktualnym wówczas planie gospodarczym i brak jest podstaw do uznania, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1966 r. o lokalizacji szczegółowej straciła ważność. Jednocześnie, w ocenie organu nadzoru, akta sprawy nie wskazują, aby decyzja ta została uchylona na podstawie § 25 ust. 2 zarządzenia z dnia 8 sierpnia 1961 r. Równocześnie Minister podkreślił, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego1966r. o lokalizacji szczegółowej nr [...] nie jest przedmiotem oceny legalności w kontrolowanym postępowaniu, zaś ocena jej prawidłowości może być dokonana wyłącznie w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego Minister uznał, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W sprawie prawidłowości przeprowadzonych rokowań organ nadzoru powołał treść art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i stwierdził, że z nadesłanych przez Wojewodę [...] akt archiwalnych przedmiotowej sprawy wynika, że pismem z dnia [...] maja 1975 r. wnioskodawca wywłaszczenia Z. w [...] wystąpił z ofertą o dobrowolne odstąpienie nieruchomości kierując ją do R. K. i innych - nie wymienionych z imienia i nazwiska - spadkobierców po A. K. Jednakże z uwagi na nieujawnienie prawa własności w księdze wieczystej oraz w związku ze śmiercią jednej ze współwłaścicieli M. K., po której prawa spadkowe zostały stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] dopiero w dniu [...] października 1977 r. sygn. akt [...], nie doszło do zawarcia umowy. Jednocześnie powyższe uprawniło organ wywłaszczeniowy zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej do odstąpienia od dalszych rokowań. Dlatego też w ocenie organu nadzoru należy stwierdzić, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 6 ust. 1 i ust. 4 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nadto Minister Infrastruktury uznał powołując się na treść art. 16 i 17 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, że wniosek z dnia [...] czerwca 1976 r. spełniał wymagania określone w tych przepisach. Zgodnie z wymogiem art. 16 ustawy z 1958 r. zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 1976 r. Prezydent Miasta [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowej wyznaczonej na dzień [...] lipca 1976 r., która odbyła się w wyznaczonym terminie. Organ nadzoru podkreślił, że na rozprawie była obecna wyłącznie J. K. działająca - jak zaznaczono w protokole z przedmiotowej rozprawy - w imieniu swoim i pozostałych współwłaścicieli. Akta archiwalne nie zawierają wprawdzie pełnomocnictwa udzielonego J. K. przez pozostałe strony do zastępowania ich na przedmiotowej rozprawie, nie ma to jednakże znaczenia dla oceny przeprowadzonego postępowania, bowiem uczestnictwo w rozprawie wszystkich współwłaścicieli nie było obowiązkowe. Mając powyższe na uwadze zdaniem Ministra nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa w zakresie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Powołując treść art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości organ nadzoru stanął na stanowisku, że z jego treści wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, natomiast brak biegłych na rozprawie (taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, ponieważ biegły brał udział w postępowaniu jedynie poprzez sporządzenie operatu szacunkowego z czerwca 1975 r.) stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07, publ. Lex Polonica nr 2025942, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1770/08, niepubl.). Odnosząc się do kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Minister zauważył, że przyznane odszkodowanie w kwocie [...] zł wobec faktu, że Skarb Państwa w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej był właścicielem [...] udziału wywłaszczonej nieruchomości, stanowiło wartość pozostałych [...] udziałów. Odszkodowanie za przedmiotowy grunt orny o powierzchni [...] m2 zostało ustalone w oparciu o przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz uchwałę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...], na podstawie operatu sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę do spraw odszkodowań rolnych z listy [...] inż. B. Z., która zgodnie z dyspozycją art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. ustaliła odszkodowanie za wywłaszczony grunt według sztywnych stawek za grunty rolne przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, określonych w Zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. (M. P. Nr 39, poz. 217), tj. stawki określonej w wysokości 3,60 zł za 1 m2 powiększonej pięciokrotnie, tj. w wysokości 18 zł za 1 m2, a zatem zgonie z dyspozycją wyżej powołanego przepisu art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. W ocenie organu nadzoru również zatem w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta [...]. Minister podkreślił, że wysokość przyznanego odszkodowania nie była przez J. K. kwestionowana na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, a strony nie odwoływały się od przedmiotowej decyzji. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu skarżącej, że decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do osoby zmarłej Minister wskazał, że niniejsza decyzja została zgodnie z jej rozdzielnikiem skierowana jedynie do J. K. Jeżeli zatem skarżąca twierdzi, że nie wszystkie osoby brały udział w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją wywłaszczeniową, to należy zauważyć, że jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to fakt ten stanowi przesłankę do określonego w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K. W uzasadnieniu podtrzymała w całości zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu. Zarzuciła zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury naruszenie: 1 - art. 6-8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, przez: - pominięcie istotnych dla rozpoznawanej sprawy dowodów z dokumentów, dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, skutkującą dokonaniem ustaleń nie znajdujących żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym, a przy tym ustaleń rażąco sprzecznych z tym materiałem, - nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od utrzymanej w mocy decyzji Wojewody [...] oraz całkowite pominięcie powoływanego w tym odwołaniu orzecznictwa sądowo-administracyjnego 2 - art. 3 ust. 1-2, art. 6 ust. 1 i 4, art. 8 ust. 8 i 9, art. 16 i 17 ust. 1-3, art. 18 i 19 ust. 1-3, art. 21-24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa oraz art. 29 i 30 § 1 kpa, przez przyjęcie, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo istnienia kompletnego materiału dowodowego potwierdzającego, że: - brak było materialnoprawnych podstaw wywłaszczenia działki nr [...] o pow. [...] m2, albowiem utraciła ważność decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1966 r. nr [....] o ustaleniu lokalizacji szczegółowej inwestycji polegającej na [...] w [..] ([...]), - przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wnioskodawca wywłaszczenia – Z. w [...] nie przeprowadził żadnych rokowań z właścicielami w sprawie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, - postępowanie wywłaszczeniowe nie powinno być wszczęte, albowiem wniosek z dnia [...] czerwca 1976 r. nie spełniał wymagań zakreślonych art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, - współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości nie otrzymały zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, stąd też - za wyjątkiem jednej z nich: J. K. - nie uczestniczyły w tej rozprawie, - decyzja wywłaszczeniowa Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1976 r. została skierowana także do współwłaścicielki M. (winno być M.) K., a więc osoby nieżyjącej w dacie wydania tej decyzji, - o wyznaczonej na dzień [...] lipca 1976 r. rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie była zawiadomiona biegła z listy [...], która w tej rozprawie nie brała udziału, - stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o nieobowiązujące Zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 39, poz. 217), a przy tym został on sporządzony na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia - a nie Prezydenta Miasta [...] - przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, - decyzja wywłaszczeniowa Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1976 r. nie wymienia osób z imienia i nazwiska (oraz ich adresów) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, a uzasadnienie faktyczne i prawne tej decyzji jest lakoniczne - co skutkuje naruszeniem art. 23 ust. 1 pkt 3-5 oraz art. 24 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., - przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa - oprócz obecnej na rozprawie J. K. - w ogóle nie została doręczona ani obecnie skarżącej, ani też pozostałym właścicielkom wywłaszczonej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty Sądu uznał za uzasadnione. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wniosku z dnia [...] września 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1976 r. wywłaszczającej za odszkodowaniem nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Decyzji tej wnioskodawczyni zarzuciła wydanie z rażącym naruszeniem prawa, czyli przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.). W rozpatrywanej sprawie niesporny jest fakt zarówno dokonania wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak i fakt, że wywłaszczenie to nastąpiło na rzecz Państwa na cel użyteczności publicznej, czyli pod [...] w [...]. W ocenie Sądu istota sporu w tej sprawie i najistotniejsza kwestia wymagająca rozważenia sprowadza się przede wszystkim do oceny, czy rozstrzygnięcie w treści kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej o prawach i obowiązkach osoby zmarłej (tj. [...]) przy jednoczesnym nieumieszczeniu tej osoby w tzw. rozdzielniku stron, którym przedmiotowa decyzja została doręczona, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Organy nadzoru rozpatrujące sprawę wypowiedziały się negatywnie w tej kwestii uzasadniając, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa została "zgodnie z jej rozdzielnikiem skierowana jedynie do J. K.", a zatem osoby ówcześnie żyjącej. Jeśli zatem w ocenie wnioskodawczyni inne osoby bez swej winy nie brały udziału w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym, to jest to tzw. przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie zaś przesłanka nieważnościowa wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżąca jest natomiast całkowicie przeciwnego zdania, co wyraziła w złożonej skardze. Rozstrzygając ten problem podstawowy dla oceny prawidłowości wydania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej Sąd orzekający stanął na stanowisku, że organy nadzoru rozpatrujące niniejszą sprawę dokonały niepełnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego oraz niepełnej analizy już zebranego materiału dowodowego. Czyniąc natomiast w ten sposób naruszyły przepisy postępowania, czyli art. 7, 28, 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na rozpatrzenie sprawy. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że niewątpliwie w postępowaniu wywłaszczeniowym powinni brać udział wszyscy właściciele (współwłaściciele) nieruchomości, chodzi w nim bowiem o pozbawienie w trybie administracyjnym prawa własności nieruchomości. Art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyraźnie stanowił, że o wszczęciu postępowania organ wywłaszczeniowy zawiadamiał właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach ograniczone prawa rzeczowe. Również inne osoby mogły w trakcie postępowania wywłaszczeniowego zgłosić i udowodnić swoje prawo własności do nieruchomości i brać w nim udział (art. 20 powołanej ustawy). Podstawową regułą postępowania administracyjnego było i jest prowadzenie tego postępowania wobec osób żyjących. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. W rozpatrywanej sprawie z materiału dowodowego wynika, że M. K. zmarła w dniu [...] kwietnia 1974 r. (postanowienie Sądu w [...] z dnia [...] października 1977 r. sygn. akt [...]), czyli jeszcze przed wszczęciem w 1976 r. postępowania wywłaszczeniowego. Mimo tego organ wywłaszczeniowy traktował M. K. jako stronę przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego. Fakt ten potwierdza "Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej" z dnia [...] czerwca 1976 r., które zostało skierowane m.in. do M. K. oraz treść pisma Urzędu Miejskiego z dnia [...] czerwca 1976 r. skierowanego do Państwowego Biura Notarialnego w [...], z której wynika, że wywłaszczana nieruchomość położona przy ulicy [...] stanowi własność m.in. M. (M.) K. Ponadto z treści kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej bezspornie wynika, że orzeka ona o pozbawieniu prawa własności przedmiotowej nieruchomości m.in. M. (M.) K. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie doszło do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do osoby zmarłej, a także wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, która to decyzja niewątpliwie rozstrzyga o prawach i obowiązkach osoby już nieżyjącej, to pomimo tego, że w rozdzielniku tej decyzji osoba ta nie została wymieniona (ponieważ najprawdopodobniej organ wywłaszczeniowy uznał, że posiada ona pełnomocnika, do którego imiennie skierował swoje rozstrzygniecie), w ocenie Sądu orzekającego przyjąć należy, że decyzja taka jest obarczona wadą nieważności (z powodu niewykonalności) i powinna być usunięta z obrotu prawnego (np. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282). Oznacza to, że w stosunku do zmarłych nie można wszcząć postępowania administracyjnego. Wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i w konsekwencji załatwienie sprawy przez wydanie decyzji jest rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien bowiem na każdym etapie postępowania w sposób prawidłowy ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu. Odnosząc się zaś do argumentacji organów, że pominięcie następców prawnych zmarłej strony w postępowaniu może skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego, a nie stwierdzeniem nieważności, wyjaśnić należy, że czym innym jest pozbawienie strony udziału w postępowaniu (skutkujące możliwością jego wznowienia na wniosek strony z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa), które ma miejsce wówczas, gdy podmiotowi, któremu przysługuje zdolność prawna udaremnia się udział w postępowaniu (w całości lub części), a czym innym jest, gdy osobę zmarłą traktuje się tak, jakby zdolność prawna w rozumieniu przepisów prawa cywilnego jej przysługiwała (por. wyroki NSA: z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1324/09, z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1587/10, pub. strona internetowa: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W pierwszym bowiem przypadku wadą obarczone jest postępowanie administracyjne, w drugim zaś przypadku kwalifikowana wada prawna tkwi w samym orzeczeniu - jego merytorycznej treści, gdyż rozstrzyga ono o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie był, bo nie mógł już być, stroną stosunku administracyjnoprawnego. Dodatkowo podnieść należy, że całkowicie umknął uwadze organów nadzoru fakt, że z treści "Zaświadczenia" Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] czerwca 1939 r. znajdującego się w aktach sprawy wynika, że spadkobiercą po byłym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości była m.in. A. K. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, czy ta osoba żyje, czy nie (i ewentualnie kto jest jej następcom prawnym). Jako zaś następca prawny A. K. (byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości) winna ona (lub jej następcy prawni) być stronami przedmiotowego postępowania nadzorczego. Kwestia ta nie została jednak przez organy nadzoru wydające rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie w ogóle przeanalizowana ani pod kątem prawidłowości wydania decyzji wywłaszczeniowej, ani pod kątem prawidłowego ustalenia stron postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżonymi do sądu decyzjami. Dodatkowo odnosząc się do innych zawartych w skardze zarzutów Sąd uznał również za uzasadniony zarzut braku rozważenia przez organ nadzoru, mimo podnoszonego w tej kwestii zarzutu odwołania, sprawy pozostawania w obiegu prawnym na dzień wywłaszczenia decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1966 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji szczegółowej. Wbrew przekonaniu organu nadzoru w prowadzonym postępowaniu nadzorczym kwestii tej nie można pominąć. Całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko Ministra, ż jedynie w trybie odrębnego postępowania nadzorczego można by było stwierdzić, czy decyzja ta pozostawała w obiegu prawnym. Obowiązkiem organu nadzoru było ustalenie w rozpatrywanej sprawie, czy spełnione zostały określone w art. 3 ust. 1 i 2 powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przesłanki wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, w tym m.in. wykazanie niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólno miejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Fakt zaś tej niezbędności dowodzić miała właśnie decyzja z dnia [...] lutego 1966 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji szczegółowej. Nieodzownym zatem elementem postępowania nadzorczego było ustalenie, czy na dzień wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego taka decyzja lokalizacyjna istniała i czy na ten dzień pozostawała ona w obrocie prawnym. Ustalenia te, które winien poczynić organ nadzoru, nie mają nic wspólnego z ewentualną możliwością wszczęcia postępowania nadzorczego w celu zbadania prawidłowości wydania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. Kierowanie zatem przez organ nadzoru stron niniejszego postępowania na drogę dodatkowego postępowania nadzorczego jest prawnie nieuzasadnione i w ocenie Sądu całkowicie zbędne wobec niekwestionowania prawidłowości wydania tej decyzji ani przez strony postępowania, ani przez organ. Organ nadzoru w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego samodzielnie winien ustalić i ocenić na podstawie zebranych w sprawie materiałów dowodowych oraz obowiązujących przepisów prawa, czy w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące prawidłowość wszczęcia kwestionowanego postępowania wywłaszczeniowego, w tym i fakt pozostawania w obiegu prawnym na dzień wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ważnej decyzji o lokalizacji szczegółowej. Z analizy akt sprawy oraz treści uzasadnienia wydanej decyzji wynika, że z tego jednak obowiązku organ nadzoru się nie wywiązał. Podkreślić należy, że również poczynione przez Ministra i zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdzenie, że "skoro Z. w [...] dysponował środkami finansowymi w 1976 r. - co wynika z wniosku o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości - to znaczy, że inwestycja była ujęta w aktualnym wówczas planie gospodarczym i brak jest podstaw do uznania, że ww. decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [..] lutego 1966 r. o lokalizacji szczegółowej nr [...] straciła ważność" nie znajduje żadnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Nie można bez żadnych dowodów, jedynie na podstawie bardzo lakonicznej w tym zakresie jednozdaniowej treści wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, którego to właśnie prawidłowość jest kwestionowana przez strony postępowania, skutecznie wywodzić, że wnioskujący o wywłaszczenie dysponował środkami na realizacje celu wywłaszczenia oraz że przedmiotowa inwestycja była ujęta w aktualnym na dzień wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego planie gospodarczym. Takie niepoparte żadnymi dowodami stwierdzenie organu nadzoru jest jedynie nieuprawnionym i dowolnym domniemaniem organu. Takie zaś dowodzenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych przez organy nadzoru jest wadliwe i niewątpliwie stoi w sprzeczności z treścią art. 7, 8, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Za nieuzasadnione natomiast Sąd uznał zawarte w skardze zarzuty sprowadzające się do wykazania, że na skutek naruszeń przepisów postępowania w trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie. Zdaniem składu orzekającego, mając na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości tej decyzji określonej, przesłankę rażącego naruszenia prawa należy odnosić przede wszystkim do wyraźnego naruszenia niebudzącego wątpliwości przepisu prawa materialnego. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest zatem wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je rażąco wadliwie, a wadliwość ta miałaby niewątpliwy i bezpośredni wpływ na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia zapadłego w konkretnej sprawie. Dlatego też za nieskuteczne Sąd uznał zrzuty dotyczące zarówno sposobu dokonania wyliczenia przyznanego odszkodowania, jak i roli biegłego w postępowaniu wywłaszczeniowym przeprowadzanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64). Nie powtarzając już całej argumentacji zawartej w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 228/10, pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), na którą zasadnie wraz z przywołaniem odpowiednich Orzeczeń sądowych powołał się w uzasadnieniu wydanej decyzji Minister Infrastruktury, rację należy przyznać temu organowi, że zarówno fakt sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłą na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jak i nieuczestniczenie biegłej w rozprawie wywłaszczeniowej jest naruszeniem przepisów ustawy z 1958 r., jednakże naruszeniom tym nie można przypisać charakteru rażącego. Również bez wpływu na ocenę prawidłowości wydanej decyzji wywłaszczeniowej pozostaje podniesiony w skardze fakt, że w operacie szacunkowym biegła powołała nieobowiązujące już Zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 39, poz. 217). Zarządzenie to rzeczywiście zostało uchylone z dniem 27 lutego 1974 r. na podstawie § 20 zarządzenia z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 7, poz.54) i nie obowiązywało już w dniu sporządzenia przedmiotowego operatu. Jednakże zarówno zarządzenie z dnia 24 lipca 1972 r., jak i z dnia 22 stycznia 1974 r. dla przedmiotowej nieruchomości określały taką samą stawkę za 1 m2 czyli 3,60 zł. Wada ta pozostaje zatem bez jakiegokolwiek wpływu na merytoryczną treść decyzji wywłaszczeniowej. Za nieuzasadniony Sąd uznał także postawiony w skardze zarzut, że wnioskodawca wywłaszczenia "nie przeprowadził żadnych rokowań z właścicielami w sprawie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości". Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość na dzień wywłaszczenia nie posiadała urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Jej właściciel, wynikający z Rezolucji sędziego Sądu Gminnego Okręgu [...] z dnia [...] kwietnia 1910 r., A. K. zmarł w 1936 r. i w aktach sprawy ma dokumentów, które w sposób prawem przewidziany ustalałyby osoby uprawnione do nabycia spadku. Pismem z dnia [...] maja 1975 r. (w aktach sprawy) wnioskodawca wywłaszczenia Z. w [...] rozpoczął rokowania i wystąpił z ofertą o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Wezwanie to zostało skierowane do R. K. i innych spadkobierców po A. K. zam. w [...]. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 i 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Jednakże obowiązek ten nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane. Taka zaś sytuacja wystąpiła zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie. Właściciel przedmiotowej nieruchomości A. K. na dzień skierowania oferty o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie żył, a jego spadkobiercy nie byli stwierdzeni w sposób prawem przewidziany (a przynajmniej nie zostało to dostatecznie udokumentowane). Fakt, że przedmiotowa nieruchomość nie posiadała urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów utrudniało ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do prowadzenia ewentualnych negocjacji (pkt 4 wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, którego kserokopia znajduje się w aktach administracyjnych sprawy). Negocjacje zostały zatem wszczęte, lecz natrafiły na przeszkody trudne do pokonania, co uprawniało wnioskodawcę od odstąpienia od dalszych rokowań. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie spełniona była przesłanka z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podsumowując Sąd uznał, że z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w istotnych dla oceny prawidłowości wydania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały w ogóle wyjaśnione w toku kontrolowanego postępowania nadzorczego. Brak także dowodów na to, że organy nadzoru prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Tym samym z akt sprawy wynika, że podniesione powyżej kwestie przed podjęciem rozstrzygnięcia nie zostały przez organy nadzoru w ogóle (kwestia prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i orzekania o prawach i obowiązkach osoby zmarłej) lub dostatecznie zbadane (kwestia prawidłowego ustalenia stron postępowania nadzorczego, kwestia praw Skarbu Państwa do części wywłaszczonej nieruchomości, czy też kwestia ważności decyzji o lokalizacji szczegółowej jako warunku niezbędnego dla oceny prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego). Zdaniem Sądu orzekającego wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było natomiast elementem niezbędnym do dokonania przez organy nadzoru oceny prawidłowości przeprowadzenia kwestionowanego postępowania wywłaszczeniowego. Wobec tego Sąd uznał, że organy nadzoru nie poczynił wszystkich niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez co nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie zebrały oraz nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe w rozpatrywanej sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 i w konsekwencji art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ nadzoru przede wszystkim wyjaśni kwestię udziału A. K. w niniejszym postępowaniu, czyli ponownie ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Czyniąc to organ II instancji wyjaśni także, jaki wpływ na ocenę prawidłowości zapadłej decyzji wywłaszczeniowej ma fakt, że wbrew ustaleniom organu na dzień wywłaszczenia Skarb Państwa nie był właścicielem udziału [...] przedmiotowej nieruchomości, ponieważ, jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. sygn. akt [...] o [...], Skarb Państwa stał się w tym trybie właścicielem działek o nr [...] i [...] (powstałych z podziału działki wywłaszczonej nr [...]) dopiero z dniem [...] października 1986 r., a zatem już po dacie wywłaszczenia. Ponadto organ nadzoru uzupełni posiadany materiał dowodowy o dokument stwierdzający nabycie spadku po J.K., z tytułu następstwa po którym wywodzi swoje uprawnienia skarżąca, a którego brak w aktach sprawy. Organ nadzoru uzupełni także posiadane materiały dowodowe o dokumenty świadczące o posiadaniu przez Z. w [...] na dzień wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego środków finansowych na zrealizowanie przedmiotowej inwestycji a także dowodów świadczących o prawidłowości poczynionego przez organ ustalenia, że przedmiotowa inwestycja była ujęta w aktualnym na dzień wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego planie gospodarczym. Czyniąc w ten sposób organ nadzoru udokumentuje zatem i dowiedzie prawidłowości postawionej przez siebie tezy, że "brak jest podstaw do uznania, że ww. decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1966 r. o lokalizacji szczegółowej nr [...] straciła ważność". Następnie organ nadzoru ponownie przeanalizuje całość zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych i biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu dokona ponownej analizy prawidłowości wydania kwestionowanej przez skarżącą decyzji wywłaszczeniowej pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.