I SA/Wa 2475/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 września 2023 r. nr KOC/5785/Op/23 w przedmiocie przyznania pomocy w postaci zakupu posiłków oddala skargę. Decyzją z 28 września 2023 r., nr KOC/5785/Op/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 29 sierpnia 2023 r., nr 016089/01/2023, o przyznaniu [...] pomocy w postaci zakupu jednego gorącego posiłku dziennie (obiadu) od 1 września 2023 r. do 30 listopada 2023 r. przez 5 dni w tygodniu. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 2 sierpnia 2023 r. [...] wystąpiła o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie gorącego posiłku dietetycznego (lekkostrawnego) 7 razy w tygodniu dostarczanego do [...] Domu Pomocy Społecznej [...] na okres od 1 września 2023 r. do 30 listopada 2023 r. Decyzją z 29 sierpnia 2023 r. Prezydent m. st. Warszawy orzekł w pkt 1 o przyznaniu [...] pomocy w postaci zakupu jednego gorącego posiłku dziennie (obiadu) od 1 września 2023 r. do 30 listopada 2023 r. przez 5 dni w tygodniu; obiady będą wydawane [...] Domu [...], zaś w pkt 2 orzekł, że świadczenie przyznano bezpłatnie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...]. Decyzją z 28 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 29 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej). Kolegium podniosło, że przy przyznaniu przedmiotowego świadczenia organ pomocowy działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznania tego nie należy jednak utożsamiać ze swobodą działania organu administracji. Każdorazowo zobowiązany jest on bowiem do wyczerpującego przedstawienia przesłanek, na których oparł wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Jednocześnie jednak samo spełnienie przesłanek dochodowych niezbędnych do otrzymania świadczeń ze środków pomocy społecznej nie skutkuje ich automatycznym przyznaniem. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie Prezydent właściwie wyłożył swoje stanowisko, jednocześnie przekonywująco je uzasadniając i budując wyłącznie w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, którym jest w szczególności przeprowadzony wywiad środowiskowy. Kolegium podniosło, że podstawy prawne, przedmiot działania i zadania [...] Domu Samopomocy [...] określa Statut nadany uchwałą nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z [...] września 2020 r. Według regulaminu organizacyjnego powyższej placówki jest ona czynna od poniedziałku do piątku w godz. 8.00-16.00 z możliwością wydłużenia godzin pracy w zależności od uzasadnionych potrzeb. Wobec powyższego, Kolegium podzieliło ocenę organu pierwszej instancji, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w tej placówce 7 dni w tygodniu w sytuacji gdy jest ona czynna 5 dni w tygodniu. Kolegium wskazało również, że wnioskodawczyni jest regularnie wspierana przez organ pomocowy zasiłkami celowymi na dofinansowanie zakupu żywności, co pozwala częściowo zaspokoić potrzeby żywnościowe w dni, w których nie korzysta z posiłków w [...] Domu [...]. Ponadto, w dniu 14 sierpnia 2023 r. [...] otrzymała skierowanie do otrzymania pomocy żywnościowej w ramach Programu Operacyjnego Pomoc żywnościowa 2014-2020 współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD) Podprogram 2021 Plus. W ramach tej pomocy odwołująca otrzymała produkty żywnościowe, które pozwolą na przygotowanie posiłków do spożycia. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni przyznano świadczenie w postaci obiadów przez 5 dni w tygodniu. Zatem bezsprzecznie wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest korzystne dla strony. Organ nie odmówił bowiem przyznania świadczenia, lecz przyznał je praktycznie w całości w takim zakresie w jakim było to możliwe. Organ przychylił się do wniosku. Wnioskodawczyni posiada wprawdzie tzw. substrat zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, jednak jest on nieznaczny. Końcowo organ zaznaczył, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, że art. 3 ustawy o pomocy społecznej w żadnym razie nie może prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Taka wykładnia byłaby całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosła [...] podnosząc, że organy obu instancji nie odniosły się do wskazywanej przez nią kwestii, że posiłek na sobotę i niedzielę mogłaby odebrać w piątek, na co dyrektor [...] Domu [...] wyraził zgodę. Skarżąca wskazała również, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, cierpi na chorobę afektywną dwubiegunową. Ponadto, ma też inne problemy zdrowotne, to jest niedoczynność tarczycy, stan A po HCV, problemy ze stawami, obecnie jest diagnozowana pod kątem cukrzycy i zwyrodnienie plamki żółtej. Wymaga stosowania odpowiedniej diety. Skarżąca wskazała również, że jej dochody to 719 zł zasiłek stały oraz zasiłki celowe na zakup żywności w wys. ok 150 zł miesięcznie, co razem daje 869 zł. Ponadto, otrzymuje wsparcie z OPS w opłatach za mieszkanie (częściowa dopłata do opłaty za odpady), za gaz i energię elektryczną, oraz dopłatę do leków, przejazdów komunikacją publiczną. Jej stałe wydatki, które ponosi sama to: mieszkanie - 371 zł, telefon - 50 zł, leki - ok. 50 zł (nie wszystkie wymagane leki wykupuje), co daje razem 471 zł. Wskazała, że pozostaje jej kwota 398 zł czyli ok 13 zł dziennie. Za tę kwotę musi zakupić żywność na śniadanie i kolację. Trudno jest jeszcze z tej kwoty wygospodarować na ciepły posiłek sobotnio-niedzielny. Skarżąca dodała, że jej stan zdrowia głównie związany z problemami ze zdrowiem psychicznym, z jednej strony stany depresyjne przechodzące w stany maniakalne, uniemożliwia podjęcie przez nią pracy. Stąd tak istotne w tym momencie jej życia jest uzyskanie pomocy w pełniejszym zakresie. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz ustalenie, że skarżącej przysługuje prawo do pomocy w postaci jednego gorącego posiłku dziennie (obiadu) przez 7 dni w tygodniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wnioskiem z 26 lutego 2024 r., podtrzymanym na rozprawie 27 lutego 2024 r., skarżąca wniosła o odroczenie rozprawy z uwagi na brak kontaktu ze strony pełnomocnika wyznaczonego z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że nie uwzględnił wniosku skarżącej o odroczenie terminu rozprawy z uwagi na brak kontaktu ze strony pełnomocnika wyznaczonego z urzędu. Sąd miał na uwadze, że skoro obecność na rozprawie nie jest obowiązkowa i zależy od woli i możliwości stron, to podstawy do odroczenia rozprawy nie mogą wykraczać poza okoliczności określone w art. 109 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."). Te zaś zawężone są do sytuacji stwierdzenia przez sąd nieprawidłowości zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo nieobecności strony lub jej pełnomocnika jeżeli jest ona wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Podniesione przez skarżącą okoliczności powyższych przesłanek obligujących Sąd do odroczenia rozprawy nie wypełniają. Sąd zaznacza przy tym, że wyznaczony z urzędu profesjonalny pełnomocnik jest obowiązany do podejmowania, z zachowaniem należytej staranności, wszelkich działań mających na celu obronę interesu strony w postępowaniu, nawet jeżeli uprzednio się ze stroną nie kontaktował. Przechodząc do kwestii merytorycznych wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 29 sierpnia 2023 r. przyznającą skarżącej pomoc w postaci zakupu jednego gorącego posiłku dziennie (obiadu) od 1 września 2023 r. do 30 listopada 2023 r. przez 5 dni w tygodniu - wydawanie obiadów nastąpi w [...] Domu [...]. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 12 marca 2004 r." Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy). Przy tym rodzaj, forma i rozmiar świadczonej pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy). Pomoc społeczna udzielana jest bowiem osobom czy rodzinom, między innymi, z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby (art. 7 ustawy), z zaznaczeniem jednak, że potrzeby osób i rodzin korzystających z tej pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Z kolei art. 36 ustawy stanowi, że pomoc społeczna może przybrać postać świadczenia pieniężnego (ust. 1) i niepieniężnego (ust. 2). Jedno ze świadczeń niepieniężnych stanowi świadczenie w postaci posiłku (art. 36 pkt 2 lit. j ustawy). Z kolei stosownie do art. 48 ustawy, osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Zgodnie zaś z art. 48b ust. 2 ustawy, pomoc doraźna lub okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Z literalnej treści powołanych przepisów wynika, że prawo do doraźnej albo okresowej pomocy w formie jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która będąc tego rodzaju posiłku pozbawiona nie może go sobie zapewnić własnym staraniem. Podmiotem uprawnionym do tego rodzaju świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej jest zatem wyłącznie osoba, która z racji trudnej sytuacji materialnej nie może zapewnić sobie tego posiłku za pomocą własnych starań związanych z jego zakupem lub przygotowaniem. Przy tym wynikające z art. 48b ust. 2 ustawy uprawnienie jest skorelowane z obowiązkiem organu przewidzianym w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy, jakim jest zapewnienie posiłku (stanowiące zadanie własne gminy o charakterze obowiązkowym). W niniejszej sprawie nie można jednak, zdaniem Sądu, pominąć treści art. 3 ust. 4 ustawy, który również znajduje zastosowanie do udzielania pomocy społecznej w formie świadczenia niepieniężnego (tu: świadczenia w postaci gorącego posiłku). Powołany przepis stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb ubiegających się o nią osób. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2408/16, Lex nr 2339653). Oznacza to, że nawet spełnienie przez wnioskodawcę wszystkich ustawowych kryteriów przyznania wnioskowanego świadczenia nie powoduje automatycznie obowiązku jego przyznania w formie i częstotliwości zaspokajającej oczekiwania wnioskodawcy. Innymi słowy, przyznając omawianą pomoc organ musi mieć na uwadze nie tylko potrzeby konkretnego wnioskodawcy, ale również środki, jakimi dysponuje i konieczność zaspokojenia potrzeb innych podmiotów ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej. W wyroku z 4 marca 2022 r. (sygn. akt I OSK 1153/21, Lex nr 3323390) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie podniósł, że rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ musi wziąć pod uwagę także swoje możliwości finansowe. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe, dysponując ograniczoną pulą środków finansowych, mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, Lex nr 299415, 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07, Lex nr 500091 oraz 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 698/16, Lex nr 2082639). W niniejszej sprawie organ orzekł o przyznaniu skarżącej od 1 września 2023 r. do 30 listopada 2023 r. pomocy w formie jednego gorącego posiłku przez 5 dni w tygodniu, a nie przez 7 dni w tygodniu, jak wnioskowała skarżąca. Przyznając powyższą pomoc organ wskazał, że wziął pod uwagę nie tylko potrzeby i sytuację materialną skarżącej, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin mieszkających w Dzielnicy [...] zwracających się o zabezpieczenie ich potrzeb, a także możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej. Nie bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje również to, że jak wynika z akt sprawy organ pomocowy regularnie wspiera skarżącą zasiłkami celowymi na dofinansowanie zakupu żywności, co pozwala częściowo zaspokoić potrzeby żywnościowe w dni, w których nie korzysta ona z posiłków w [...]. Ponadto, jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 14 sierpnia 2023 r. skarżąca otrzymała skierowanie do uzyskania pomocy żywnościowej w ramach Programu Operacyjnego Pomoc żywnościowa 2014-2020 współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD) Podprogram 2021 Plus. W ramach tej pomocy skarżąca uzyskała produkty żywnościowe, które pozwalają na przygotowanie posiłków do spożycia. Sąd nie kwestionuje faktu, że sytuacja materialna skarżącej, jak też jej sytuacja osobista (zdrowotna) jest trudna. Jednakże w ramach swoich kompetencji Sąd może badać jedynie legalność decyzji administracyjnej, a więc jej prawidłowość w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Te z kolei, jak już wskazano wyżej, nakazują organom pomocy społecznej wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r.). Obowiązek pomocy społecznej "wspierania" osób potrzebujących nie oznacza jednak, że organy obowiązane są utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować ich wszelkie potrzeby, nawet te konieczne. Stanowi o tym art. 3 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r., który jednoznacznie wskazuje, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom, ale też i możliwościom ośrodków pomocy społecznej. Tym samym podniesiona w skardze argumentacja dotycząca możliwości odbierania przez skarżącą posiłków na sobotę i niedzielę w piątek, na co dyrektor [...] wyraził zgodę czy też konieczności otrzymania przez skarżącą pomocy w pełniejszym zakresie nie mogła mieć wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd zaznacza, że osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek, czy też nie w pełnym zakresie, zostanie uwzględniony przez organ pomocy społecznej. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być bowiem odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych danego organu udzielającego pomocy. Organ pomocowy musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy. Organ pomocowy nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna lub zdrowotna była trudna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 432/21, Lex nr 3212543). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) orzekł jak w sentencji.