I SA/Wa 266/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant referent stażysta Klaudia Wrońska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 7 grudnia 2022 r. Nr KOA/5334/Sr/22, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. S., dalej "Skarżący", od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z 18 października 2022r., nr OPS.SP.ODM.5211.27.2022, odmówiono przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niezdolną do samodzielnej egzystencji żoną, J. S. Stan faktyczny i prawny przestawiał się w sposób następujący. Skarżący złożył wniosek o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną. Po raz pierwszy decyzja odmowna została wydana przez Wójta Gminy P. w dniu 18 lipca 2022r, jednak została ona uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją nr KOA/3591/Sr/22 z dnia 31 sierpnia 2022r. Kolejną decyzją z 18 października 2022 r. również odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od decyzji tej odwołanie wniósł Skarżący. SKO rozpoznając sprawę nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. Organ II instancji uznał, że nie ma w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, data powstania niepełnosprawności. Tym samym organ II instancji nie podzielił wywodów organu I instancji co do braku podstaw prawnych (w świetle art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych) do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie organ II instancji dokonując ponownych ustaleń faktycznych uznał, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez Skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Organ ustalił, że A. S. mieszka z żoną i dwojgiem małoletnich dzieci, podczas gdy matka żony mieszka na Białorusi. Sprawuje on nad żoną faktyczną, całodobową opiekę. Ze względu na tę opiekę pan A. S. nie podjął zatrudnienia w Polsce, nie zarejestrował się też w PUP jako bezrobotny. Według jego oświadczenia złożonego w piśmie z dnia 22 września 2022 r. przyjechał do Polski z Białorusi w grudniu 2020r., uzyskał tu ochronę uzupełniającą i status uchodźcy. Do czasu przyjazdu do Polski podejmował zatrudnienie na Białorusi ale nie posiada dokumentów potwierdzających przebieg jego zatrudnienia ani jego zakończenia. Po przyjeździe do Polski nie podejmował zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania całodobowej, długotrwałej opieki nad żoną J. a także dwojgiem małoletnich dzieci. Obecnie nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze. Nie jest też zarejestrowany w Urzędzie Pracy. Złożył wniosek o przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego z którego już korzystał. Przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczna rezygnacja/niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich środków dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną wskazaną w ustawie. Przesłankę niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna (rezygnacji z zatrudnienia) na gruncie art. 17 ust. 1 pkt. 4 tej ustawy należy rozumieć i wykładać zgodnie z treścią art. 3 pkt. 22 ustawy w którym ustawodawca zawarł legalną definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub prowadzenie W ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie można, zdaniem organu II instancji uznać, że miała miejsce rezygnacja Skarżącego z zatrudnienia ponieważ w ogóle nie podjął on zatrudnienia na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, nie jest nawet zarejestrowany jako bezrobotny w PUP. Niepełnosprawność jego żony została zaś orzeczona 28 stycznia 2022r., a ustalony stopień jej niepełnosprawności datuje się od 10 grudnia 2021r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący wnosząc o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej wyżej opisanej decyzji zarzucił: 1. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (D.U. 2022, poz. 615). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko Kolegium w zakresie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, której niepełnosprawność powstała później niż przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do 25 roku życia. W odniesieniu do kryterium określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. kryterium daty powstania niepełnosprawności, zauważyć trzeba, że w punkcie 2 sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (OTK-A 2014/9/10), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego brak zmiany przez ustawodawcę treści art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - wobec wynikającego z ww. wyroku z 21 października 2014 r. wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2920/16, Lex nr 2324296, 2 czerwca 2017 r., I OSK 108/12, Lex nr 1260038 oraz 26 maja 2017 r., I OSK 128/16, Lex nr 2305184). Zatem w odniesieniu do osób wymagających opieki, przy dokonywaniu oceny spełnienia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie trzeciej sprawującej nad nimi opiekę, nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności. Oceny spełnienia przesłanek do nabycia prawa do tego świadczenia należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Świadczenie pielęgnacyjne jest rodzajem świadczenia opiekuńczego a jego przyznanie wymaga spełnienia przez osobę ubiegającą się warunków ustawowych, które zostały szczegółowo wymienione w decyzji więc Sąd nie będzie ich szczegółowo ponownie przytaczał. Generalnie sens przyznawania tego rodzaju świadczenia jest taki aby osoby pozostające w niewątpliwie szczególnej sytuacji, kiedy osoba najbliższa wymaga całodziennej opieki, mogły zrezygnować z pracy i w całości poświęcić się opieką nad taką osobą. W zamian za to otrzymują świadczenie pielęgnacyjne, które ma zapewnić im pokrycie utraty dochodu z pracy. Sąd rozpoznający tę sprawę jest zdania, że ustanowione w ustawie o świadczeniach rodzinnych regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji R.P. oraz celu tych unormowań (tzw. prokonstytucyjna wykładnia przepisów prawa). Świadczenia pielęgnacyjne powinny być przyznawane osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagają takiego wsparcia (p: wyroki NSA : z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16, 12 maja 2017/, I OSK328/16, 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, 27 maja 2019 r., I OSK 1939/18). Jak równocześnie wskazywane jest w orzecznictwie, na gruncie art. 2 Konstytucji R.P. (np. wyrok NSA z 13 czerwca 2015 r., I OSK 1286/14), wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawa realizowana jest przez sądy, których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego ramami Konstytucji porządku prawnego. Jednym ze środków służących realizacji tych celów jest możliwość dokonywania wykładni rozszerzająca ustaw oparta na założeniu racjonalności ustawodawcy w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności gdy istnieją wyższe, ważniejsze zasady i wartości niż literalnie wykładane normy. Kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i 8 Konstytucji zasadą podległości sędziów Konstytucji zobowiązani sią ono wziąć zatem pod uwagę nie tylko literalne brzmienie normy prawnej ale i przepisy Konstytucji i dokonać takiej wykładni, która w jak najpełniejszy sposób umożliwi realizację norm i wartości konstytucyjnych. Tego rodzaju wykładnia nie może jednak pomijać materialnoprawnych podstaw uzasadniających przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego. Należy pamiętać, że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić rekompensatę utraty pracy. Po drugie nie do przyjęcia jest na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach teza, że generalnie w każdym przypadku gdy mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym członek rodziny na którym ciąży ustawowy obowiązek opieki powinien uzyskać świadczenie pielęgnacyjnego. Taka wykładnia, w przypadku gdy mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną, czyniłaby zbędnymi unormowania art. 17 ustawy o świadczeniach ponieważ tego rodzaju świadczenie de facto byłoby automatycznie przyznawane, bez badania czy rzeczywiście dany opiekun tę opiekę świadczy. Odnosząc te wywody do sprawy niniejszej, zdaniem Sądu, organ II instancji dokonał w sposób niewadliwy oceny sytuacji faktycznej jak występuje w rodzinie Skarżącego i doszedł do wniosku, że w Jego przypadku z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy niepełnosprawnością żony Skarżącego, którą potwierdza orzeczenie o niepełnosprawności z 28 stycznia 2022 r. stwierdzające, że niepełnosprawność datuje się od 10 grudnia 2021 r., a nie wykonywaniem pracy przez Skarżącego, świadczenie nie może zostać przyznane. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego musi zaistnieć taka sytuacja w której osoba niepełnosprawna nie jest w stanie z uwagi na swój stan zdrowia zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i potrzebna jest jej praktycznie całodobowa pomoc osoby najbliższej, o czym przesądza orzeczenie o niepełnosprawności. Konsekwencją tego jest natomiast to, że osoba, która pomaga osobie niepełnosprawnej z racji zakresu świadczonej pomocy, nie jest w stanie podjąć żadnej pracy. Oczywiście warunek stałej/ciągłej opieki nie oznacza opieki non stop gdyż osoba opiekująca ma także prawo do własnego życia i zaspokajanie swych potrzeb, to jednak aby uzyskać świadczenie należy wykazać, że osoba opiekująca się nie jest w stanie pracować z uwagi na zakres opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu organ doszedł do niewadliwych wniosków o braku związku przyczynowego pomiędzy a rezygnacją lub nie podejmowaniem pracy. Z niezaprzeczonych ustaleń organu wynika, że Skarżący twierdził, że będąc w Białorusi pracował jednakże nie przestawił na tę okoliczność żadnych dowodów. Po przybyciu do Polski w grudniu 2020 r. i uzyskaniu statusu uchodźcy, również nie podjął pracy. . Nie jest nawet zarejestrowany jako bezrobotny. Tym samym w sprawie nie ma żadnego dowodu na okoliczność pracy Skarżącego czy to w Białorusi czy później w Polsce. W konsekwencji trafny jest wniosek organu II instancji, że nie podejmowanie pracy nie jest związane z niepełnosprawnością żony, która datuje się od 10 grudnia 2021 r. ale z przyczynami leżącymi po stronie Skarżącego. Tymczasem jak się przyjmuje na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych związek pomiędzy nie podejmowaniem pracy a koniecznością opieki musi być aktualny i rzeczywisty. Przesłanki leżące u przyczyn nie podejmowania pracy muszą wynikać z przyczyn związanych z koniecznością opieki a nie przyczyn leżących po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Zaprzestanie aktywności zawodowej opiekuna musi być spowodowany koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (wyrok WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2022 r., I SA/Gd 519/22, LEX nr 3455390). Skarżący nie wykazał aby przyczyną nie podejmowania pracy była wyłącznie konieczność świadczenia ciągłej pomocy żonie. Organ administracyjny ma obowiązek ustalania stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 7 kpa), jednakże nie pozbawia to strony inicjatywy dowodowej. Tym bardziej w sytuacji w której strona wnioskująca o wydanie decyzji jest praktycznie jedyną, która jest w stanie (z uwagi na deklarowaną wcześniej pracę poza granicami Polski) wykazać, że pracę tę świadczyła. Organ nie ma w tym wypadku mechanizmów aby samodzielnie ustalić tę kwestię tym bardziej, że strona w tym mu nie pomaga. Także w skardze brak jest przekonujących argumentów uzasadniających przyjęcie tezy o związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez Skarżącego a koniecznością opieki nad żoną. Skarżący wywodzi jedynie, że opieka ma charakter nieustanny a temu akurat organ nie zaprzeczał. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Istotne jest aby nie podejmowanie pracy czy jej zaniechanie wynikało wyłącznie z konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 stycznia 2023 r., II SA/Gd 580/22, LEX nr 3481137). Taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała ponieważ Skarżący nie pracował wcześniej a przynajmniej poza jego twierdzeniami brak jest na to przekonujących dowodów, a więc z tych powodów nie mógł z pracy zrezygnować. Świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. W przypadku Skarżącego choroba żony, która zresztą ujawniła się dopiero po przyjeździe do Polski a co wynika z orzeczenia o niepełnosprawności i daty przyjazdu do Polski, nie była powodem rezygnacji z pracy gdyż też pracy Skarżący nie świadczył. Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organ II instancji dotycząca sprawowanej przez Skarżącego opieki i braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy niepełnosprawnej w stopniu znacznym żonie jest prawidłowa. Organ II instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zebrał w sposób wystarczający materiał dowodowy a jego ocena nie nosi cech dowolności. Tym samym nie doszło do naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.