I SA/Wa 2675/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również: Kolegium) postanowieniem z [...] września 2020 r. po rozpatrzeniu zażalenia W. W. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza [...] z [...] lipca 2020 r. pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] stanowiącej działkę ew. nr [...] o pow. [...] ha oraz nieruchomości uregulowanej w KW [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] o pow. [...] ha, położonych w obrębie [...] - [...], gmina [...]. Kolegium uwzględniło, że po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości Burmistrz [...] postanowieniem z [...] lipca 2020 r. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału powyższych nieruchomości na działki: - [...] o pow. [...] ha - jednostka [...] - [...] o pow. [...] ha - jednostka [...] - [...]o pow. [...] ha - jednostka [...] - [...] o pow. [...] ha - jednostka [...], [...] - [...] o pow. [...] ha - jednostka [...] - [...] o pow. [...] ha - jednostka [...] w celu wydzielenia projektowanych działek nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha przeznaczonych pod drogę publiczną klasy dojazdowej - ul. [...] [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha przeznaczoną w przeważającej części pod drogę publiczną klasy dojazdowej ([...]), a także pod drogą wewnętrzną - ul. [...] ([...]) w celu zapewnienia lepszej dostępności komunikacyjnej tego obszaru. Organ stwierdził zgodność projektowanego podziału z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru części sołectwa [...] oraz części sołectwa [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]10.2017 r. nr [...]). Kolegium, rozpoznając sprawę na skutek zażalenia W. W. na powyższe postanowienie, kierowało się treścią art. 93 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej: u.g.n.), zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Postanowienie wydane w tym zakresie ma charakter opinii, której celem jest ocena, czy zaproponowany podział jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując zatem badania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru części sołectwa [...] oraz części sołectwa [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].10.2017 r. (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 2017 poz. 12458), Kolegium zaznaczyło, że podlegające podziałowi działki położone są w obszarze przeznaczonym w planie miejscowym pod tereny oznaczone: [...], [...] – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, [...] - droga publiczna klasy dojazdowej, [...] - istniejąca droga publiczna klasy dojazdowej - ulica [...], [...] – droga wewnętrzna - fragment istniejącej ulicy [...]. Działka nr [...]o pow.[...] ha miałaby zostać podzielona na działki: • [...] o pow. [...] ha - jednostka [...], • [...] o pow. [...] ha - jednostka [...], [...], • [...] o pow. [...] ha - jednostka [...], • [...] o pow. [...] ha - jednostka [...]. Działka nr [...] o pow. [...] ha miałaby zostać podzielona na działki: • [...] o pow. [...] ha - jednostka [...] • [...] o pow. [...] ha - jednostka [...]. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma zatem ocena zgodności projektowanego podziału z postanowieniami planu miejscowego oraz ocena, czy powstałe w wyniku podziału działki realizują cele wynikające z postanowień powołanego planu miejscowego. W ocenie organu odwoławczego, analiza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru części sołectwa [...] oraz części sołectwa [...], w tym załącznika nr 1 - części graficznej planu, potwierdza, że projektowane działki znajdują się na terenach przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne oraz drogi publiczne i drogi wewnętrzne, zgodnie z ustaleniami organu I instancji i pozytywnie zaopiniowanym projektem podziału nieruchomości. Podział zatem działek nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha stanowi podział zgodny z postanowieniami planu miejscowego pod względem przeznaczenia ww. gruntów. Analizując przesłankę zgodności projektowanego podziału z planem miejscowym pod względem możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, Kolegium podkreśliło, że projektowane działki nr [...], [...] oraz [...] zostały przeznaczone w planie miejscowym pod: - drogi publiczne klasy dojazdowej ([...], - istniejącą drogę publiczną klasy dojazdowej - ul. [...] ([...]) oraz - drogę wewnętrzną - fragment istniejącej ulicy [...] ([...]). W § 15 pkt 1 planu miejscowego wskazano wprost: Ustala się następujące szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości: I) minimalna powierzchnia działki - według ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów, z wyjątkiem: a) działek pod drogi. Następnie organ przytoczył parametry ustalone w planie miejscowym dla terenów oznaczonych symbolem [...] i [...] oraz podkreślił, że wydzielenie działki nr [...]ma na celu zapewnienie drogi publicznej dojazdowej o szerokości [...] m zgodnie z częścią graficzną planu miejscowego wraz z wydzieleniem fragmentu pod drogę wewnętrzną o szerokości [...] m zaś działek nr [...] i nr [...] pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej ul. [...] do zgodnej z częścią tekstową i graficzną planu szerokości [...] m. Zatem, jak zaznaczyło Kolegium, powyższy podział ma na celu doprowadzenie do zgodności z postanowieniami planu ciągów komunikacyjnych, w tym dróg publicznych. W powyższym zakresie organ nie dopatrzył się sprzeczności z postanowieniami planu. W odniesieniu do projektowanych działek nr [...] o pow. [...] ha (w planie [...]) i [...] o pow. [...] ha (w planie [...]) Kolegium wskazało, że postanowienia planu nie wskazują minimalnej wielkości działki budowlanej na obszarach [...] lub [...]. Ustalenia planu w zakresie wymogu minimalnej powierzchni [...] nie dotyczą wydzielenia nowej działki w wyniku podziału nieruchomości zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, ale nieruchomości powstałej w wyniku procedury scalenia i podziału gruntów, o której mowa w Rozdziale 2 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami pn. "Scalanie i podział nieruchomości". Zatem wydzielenie działek budowlanych nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha jest zgodne z postanowieniami planu i umożliwia ich zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w tym planie. Dalej Kolegium zaznaczyło, że w wyniku podziału ma powstać również działka nr [...] o pow. [...] ha z przeznaczeniem w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą ([...]). Powierzchnia działki uniemożliwia jej zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem w planie, jednakże – jak wskazał organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – linia rozgraniczająca tereny przeznaczone na cele drogi publicznej od innych terenów ma postępowaniu podziałowym charakter wiążący. Zatem i w powyższym zakresie, wbrew zarzutom zażalenia, Kolegium stwierdziło, że brak jest sprzeczności projektowanego podziału z postanowieniami planu miejscowego. Organ podkreślił przy tym, że konieczność wydzielenia działki nr [...] o pow. [...] ha wynika z przeprowadzenia przez działkę nr [...] drogi publicznej klasy dojazdowej ([...]), zaś projektowana działka nr [...] może zostać przyłączona do działki budowlanej nr [...], realizując cele publiczne wskazane. W świetle przedstawionych wyjaśnień i akt sprawy Kolegium nie stwierdziło naruszenia w sprawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Skargę na powyższe postanowienie złożył W. W. podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. wobec faktu, że zaskarżone postanowienie utrzymuje w mocy postanowienie pozytywnie opiniujące podział nieruchomości, choć nie jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego; 2. naruszenie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. poprzez niewykazanie, że dokonanie podziału nieruchomości jest niezbędne do realizacji celów publicznych, zarówno co do zasady, jak i w określonym w postanowieniu przebiegu; 3. naruszenie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. poprzez niewykazanie, że dokonanie podziału nieruchomości doprowadzi do realizacji celu publicznego w postaci zapewnienia lepszej dostępności komunikacyjnej ul. [...] w [...]; 4. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 104 § 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 7 k.p.a., wskutek braku merytorycznego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty, mające istotny wpływ na wynik sprawy; 5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, pominięcie w rozstrzygnięciu interesu społecznego, słusznego interesu obywateli i konstytucyjnie chronionego prawa własności skarżącego w sposób nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia; 6. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ogólnikowość decyzji i pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie postanowienia w sposób właściwy, co stanowi o nierozpoznaniu istoty sprawy, w szczególności nie odniesienie się do pozytywnego zaopiniowania wydzielenia w postanowieniu działki [...]niezgodne z planem, tj. wobec sprzeczności, jaka wynika z porównania treści opisowej planu wobec [...] i [...]oraz niejasności w części graficznej planu w zakresie [...] i § 100 planu oraz niewyjaśnienie, że projektowana działka [...] o powierzchni [...] ha będzie mogła być zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Sąd uznał, że skarga złożona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 93 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 u.g.n. W świetle powyższych przepisów, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 powołanej ustawy, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jednakże zgodnie z treścią ust. 3 art. 97 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych lub nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że postępowanie w sprawie geodezyjnego podziału należącej do skarżącego nieruchomości wszczęte zostało z urzędu. Zgodnie z treścią zawiadomienia z dnia [...] maja 2020 r. miało ono na celu wydzielenie gruntów pod drogę dojazdową ul. [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru części sołectwa [...] i części sołectwa [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r.). Podział zostanie dokonany na koszt gminy[...], a nabycie działek, po zatwierdzeniu podziału nastąpi na drodze cywilnej, w formie aktu notarialnego. Uwzględniając powyższe należało w pierwszej kolejności rozważyć, czy w takim przypadku w ogóle powinno być wydawane postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1433/18 (CBOSA) zauważyć przyjdzie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w części doktryny przyjmuje się, iż postanowienie opiniujące zgodność projektowanego podziału z treścią planu miejscowego jest wydawane tylko w postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek strony. Nie ma bowiem uzasadnionej potrzeby, by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wystarczy bowiem ocena organu, że wymagana zgodność występuje, po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, to powinien zostać zatwierdzony (vide np: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 403/07, LEX nr 453979, z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 450/14, LEX nr 1950958, z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1063/15, LEX nr 2277802 i Marian Wolanin - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt I SA/Rz 899/98, OSP 1999, z. 5, poz. 106; oraz Marian Wolanin – Podziały i scalenia nieruchomości, Warszawa 2011, str. 235). Zauważa się też odmienny pogląd, oparty na przekonaniu, że wydanie postanowienia opiniującego proponowany podział jest konieczne zarówno w sprawach, w których postępowanie wszczęte zostało z urzędu, jak i w sprawach prowadzonych na wniosek (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1611/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1115/17). Wskazuje się w tych orzeczeniach m.in. na zmianę stanu prawnego wywołaną wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), gdzie w odróżnieniu od uprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia [...] lutego 1998 r. nie znalazł się już przepis wyłączający konieczność opiniowania podziałów dokonywanych z urzędu. Sąd w składzie orzekającym stanął na stanowisku, że zbędnym jest wydawanie opinii o zgodności proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w trybie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. w sytuacji, gdy podział ów prowadzony jest z urzędu. Nie ma bowiem potrzeby, by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości, odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu. W takiej sytuacji wystarczy jego ocena, że wymagana zgodność występuje, po czym zlecenie geodecie uprawnionemu opracowania projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r., zatwierdzenie podziału (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 450/14, 29 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 649/17, 29 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 650/17, 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 911/18, 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1433/18). W ocenie Sądu, nie sposób doszukać się powodu dla odrębnego wypowiadania się przez ten sam organ o zgodności proponowanego podziału z planem, jak tylko w celu uniknięcia kosztów opracowania projektu w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych przez stronę inicjującą postępowanie w sprawie podziału - na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w zachowującej aktualność uchwale składu pięciu sędziów z dnia 1 marca 1999 r. o sygn. akt OPK 1/99 (ONSA 1999/3/84), wyjaśniającej charakter postanowienia opiniującego, o którym mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skoro postępowanie podziałowe wszczęte zostało z urzędu, to wydanie w nim postanowienia opiniującego zgodność planowanego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego było niedopuszczalne. Podjęte zatem w tych uwarunkowaniach postanowienie Burmistrza i utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza art. 93 ust. 4 u.g.n. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który do tego organów nie uprawniał. Postanowienia te, jako zbędne, podlegają zatem uchyleniu. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.