I SA/Wa 2732/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2023 r. sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-520/2021/MGa w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. H. B. (dalej także, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wojewoda Krośnieński decyzją z dnia 26 maja 1994 r. znak: GGG.III.7224-3/415/94, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej, jako: ustawa z dnia 10 maja 1990 r.), stwierdził nabycie przez Gminę I. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr [...] - budowlanej zabudowanej budynkiem drewnianym w stylu góralskim, będącej w dzierżawie Regionalnego Biura Sprzedaży "[...]" w K., nr [...] i [...], w jednostce ewidencyjnej obrębie I., uregulowanych w Iwh [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Pismem z dnia 10 września 2021 r., sprecyzowanym przy piśmie z dnia 30 listopada 2021 r., o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Krośnieńskiego i jednocześnie zawieszenie postępowania wystąpiła H. B., reprezentowana przez adwokata. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że nieruchomość, której dotyczy ww. decyzja nie stanowiła własności Skarbu Państwa w chwili jej wydania. W przedmiocie, że nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa toczy się obecnie postępowanie przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wojewoda Podkarpacki w I instancji rozstrzygnął, że nieruchomość objęta wnioskowaną decyzją nie podpadała pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zm., dalej, jako: dekret). Decyzja wydawana w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest decyzją deklaratywną, na mocy której organ stwierdza, że nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu. Decyzja ta wywołuje skutki ex tunc. Tym samym właścicielami nieruchomości stanowiących szereg działek położonych w I. byli spadkobiercy przedwojennych właścicieli nieruchomości. Skoro nieruchomości nie stanowiły własności Skarbu Państwa ani gminy w chwili wydania decyzji, to ich rozdysponowanie nie było możliwe, a w przypadku ww. decyzji mamy do czynienia z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 września 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krośnieńskiego z dnia 26 maja 1994 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że w świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., regulujących problematykę komunalizacji mienia, stronami postępowania komunaliacyjnego są tylko Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz gmina, która mienie to przejmuje, ponieważ postępowanie dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne osoby mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym gdy wykażą, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe, ponieważ mienie stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody Krośnieńskiego z dnia z dnia 26 maja 1994 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zatem mienie aby mogło zostać skomunalizowane musiało być mieniem Skarbu Państwa w dacie 27 maja 1990 r. Z wyjaśnień wnioskodawcy wynika, że nie jest prawomocnie zakończone postępowanie o wydanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, decyzji stwierdzającej, że stanowiąca własność spadkobierców m. in. E. Z. nieruchomość objęta Iwh [...] gm. kat. I. nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Minister podał, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, to skarżący powinien - występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej - już się takim tytułem prawnym do objętej tą decyzją nieruchomości legitymować. Skoro skarżący takiego tytułu organowi nadzoru nie przedstawił, to nie można uznać, że ma on legitymację do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Minister dodał, że ewentualne przedstawienie decyzji orzekającej, że sporna nieruchomość nie podpadała pod dekret, również nie spowoduje przyznania przymiotu strony skarżącej w postępowaniu komunalizacyjnym. Udokumentowanie wiele lat później niż zapadła decyzja komunalizacyjna prawa własności nieruchomości na 1945 r., a więc kilka dekad przed kwestionowaną decyzją, nie oznacza automatycznie posiadania tego prawa w dacie komunalizacji. Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia; 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych; 3. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym; 4. zwrócenie się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o akta sprawy GZ.rn.625.304.20i9 oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy GZ.rn.025.304.2019 prowadzonej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na okoliczność: wszczęcia w 2013 r. i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia, że nieruchomości stanowiące majątek I. oraz zespół pałacowo-parkowy w I. nie były objęte art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, wydania przez Wojewodę Podkarpackiego decyzji stwierdzającej, że m. in. nieruchomość, co do której skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, podczas gdy przepis art. 61a § 1 K.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku oczywistego braku interesu prawnego strony, niewymagającego prowadzenia postępowania wyjaśniającego; 2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie dokumentów w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku złożonych przez skarżącą wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie wykazała kto był właścicielem nieruchomości w dacie komunalizacji, podczas gdy skarżąca wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przedłożyła dokumenty w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po kolejnych spadkobiercach przedwojennych właścicieli nieruchomości stanowiącej majątek I., z których wynika kto i w jakich udziałach był właścicielem nieruchomości zarówno w dacie komunalizacji, jak i w dacie złożenia podania inicjującego postępowanie; 3. naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 30 § 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną, podczas gdy: a. skarżąca, jako spadkobierczyni właścicieli majątku I. z daty przeprowadzenia reformy rolnej, zgodnie z rzeczywistym materialnoprawnym stanem, obecnie jest współwłaścicielem nieruchomości objętych decyzją Wojewody Krośnieńskiego kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a w dacie komunalizacji współwłaścicielami nieruchomości byli m. in. jej poprzednicy prawni P. K. i J. K., b. w toku jest prowadzone m. in. z udziałem skarżącej postępowanie o stwierdzenie ze skutkiem ex func, że nieruchomości stanowiące majątek I. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a Wojewoda Podkarpacki wydał nieprawomocną decyzję m. in. co do nieruchomości objętej kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Wojewody Krośnieńskiego, a co za tym idzie własność nieruchomości od początku przysługiwała i przysługuje nadal spadkobiercom dawnych właścicieli majątku I., - a skarżąca okoliczności te wykazała w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem, przy czym jednocześnie brak wydania do dnia dzisiejszego ostatecznej decyzji w przedmiocie niepodpadania nieruchomości stanowiących majątek I. pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie może stanowić okoliczności obciążającej skarżącej i mającej determinować rzekomy brak jej interesu prawnego; 4. naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez odmowę skarżącej prawa do ochrony jej prawa własności, pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości objętych decyzją Wojewody Krośnieńskiego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) na podstawie art. 157 § 2 K.p.a., który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji także na żądanie strony. W myśl art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przy czym, interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., aby pozwalał uznać osobę za stronę postępowania administracyjnego, musi być normatywny, obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 271; D. Całkiewicz, Interes prawny jako podstawa legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, "Studia Prawnoustrojowe" 2010, t. 13, s. 84-86; A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79). Przyjmuje się więc, że prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które roszczą sobie prawo do gruntu objętego dotychczasową decyzją (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/10). Interes prawny może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążącym się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo). Dlatego zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11 i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11). Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądała skarżąca dotyczyło decyzji Wojewody Krośnieńskiego z dnia 26 maja 1994 r., stwierdzającej nabycie przez Gminę I. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr [...] - budowlanej zabudowanej budynkiem drewnianym w stylu [...], będącej w dzierżawie Regionalnego Biura Sprzedaży "[...]" w K., nr [...] i [...], w jednostce ewidencyjnej obrębie I., uregulowanych w Iwh [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Komunalizacja z mocy prawa oznacza przejście z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - tj. z dniem 27 maja 1990 r. własności mienia ogólnonarodowego należącego do podmiotów wskazanych w ustawie na właściwą gminę. Stronami postępowania komunalizacyjnego – jak słusznie wskazał organ - są Skarb Państwa jako właściciel mienia i jednostka samorządu terytorialnego, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie obok Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. W niniejszej sprawie nie istniała w dacie wydania postanowienia norma prawna, która regulowałaby aktualny i realny interes prawny skarżącej do wszczęcia postępowania nieważnościowego względem przywołanej decyzji Wojewody Krośnieńskiego. Podstawy takiego interesu prawnego w sprawie nie może wywodzić tylko z faktu, że toczy się postępowanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dotychczas bowiem w sprawie nie wykazano stosownymi dokumentami, że na dzień 27 maja 1990 r. przysługiwało skarżącej jakiekolwiek prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, które byłoby ujawnione w treści księgi wieczystej. Natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru nie jest uprawniony do rozstrzygania o własności mienia objętego komunalizacją. Własność jest kategorią prawa cywilnego i spory o własność mogą być rozstrzygane tylko przez sądy powszechne w przewidzianych do tego postępowaniach. Jeżeli skarżąca powołuje się na to, że prawo własności skomunalizowanej nieruchomości przysługiwało jej poprzednikowi prawnemu, to powinna wykazać, że w dacie istotnej dla komunalizacji, tj. w dacie 27 maja 1990 r., działka ta stanowiła własność jej poprzednika prawnego. Interes prawny skarżącej do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego nie może wynikać z tego, jak już wyżej wskazano, że postępowanie w sprawie ustalenia stanu prawnego skomunalizowanej nieruchomości jest w toku i nie zostało prawomocnie zakończone, gdyż temu postępowanie nadzorcze nie służy. To skarżąca powinna - występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej - już się takim tytułem prawnym do objętej tą decyzją nieruchomości legitymować. Organ zatem prawidłowo ustalił, że skarżąca nie posiadała żadnego prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. Nie przedłożyła ona bowiem żadnych dokumentów, z których wynikałyby jej prawa rzeczowe do ww. działki, co predestynowałoby ją do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skoro bowiem skarżąca takiego tytułu organowi nadzoru nie przedstawiła, to nie można uznać, że ma ona legitymację do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. W konsekwencji organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krośnieńskiego, a zarzuty skargi są nieuzasadnione. Wyjaśnić także trzeba, że ani Sąd ani organ nadzoru nie kwestionują prawomocnych postanowień spadkowych dołączonych przez skarżącą do wniosku z dnia 10 września 2021 r. Jednakże dopóty, dopóki nie zostanie prawomocnie i ostatecznie orzeczone w formie prawem przewidzianej, iż objęta przedmiotowym wnioskiem nieruchomość nie stanowiła – w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1944 r. - nieruchomości, wymienionej w jego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, nie można twierdzić (jak czyni to skarżąca), że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład spadku po jej byłym właścicielu. Podkreślić także należy, że nawet pozytywne rozstrzygnięcie dla skarżącej o niepodpadaniu spornej nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie kreuje interesu prawnego po stronie skarżącej do wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej. Przeciwko takiemu twierdzeniu przemawiało (i nadal przemawia) bowiem domniemanie, wynikające z treści wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, gdyż - po myśli art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), orzekł o oddaleniu skargi.