I SA/Wa 2756/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również: Kolegium) decyzją z [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) w związku z art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych, oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358), utrzymało w mocy kwestionowaną przez Z. S. – pełnomocnika B. S. decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2020 r. odmawiającą przyznania B. S. zasiłku celowego na pokrycie opłat za opiekę. Jak wynika z akt sprawy, z wnioskiem o przyznanie zasiłku na pokrycie opłat za opiekę wystąpił w dniu [...] września 2020 r. Z. S. - pełnomocnik B. S.. Na podstawie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego i zgromadzonej dokumentacji ustalono, że B. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (orzeczenie wydane na stałe) oraz przewlekle chorą. Jej miesięczny dochód wynosi [...] zł. Wnioskodawczyni mieszka z mężem, który również jest osobą niepełnosprawną, ale udziela żonie pomocy w miarę swoich możliwości. Organ I instancji podkreślił, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...] zł oraz rodzinie, której dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...] zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu, narkomanii lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego i może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W ocenie organu, pomoc o jaką zwrócił się wnioskodawca - zasiłek na pokrycie kosztów opieki, nie mieści się w katalogu niezbędnych potrzeb życiowych wymienionych w art 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ podkreślił, że decyzją z [...] stycznia 2020 r. przyznano B. S. usługi opiekuńcze z Projektu "[...]" od [...] stycznia 2020 r. do [...] października 2020 r. Ustalono odpłatność za usługi w wysokości [...]% od kwoty [...] zł tj. [...] zł za [...] godz. usługi. Decyzją z [...] lutego 2020 r. zmieniono B. S. odpłatność za usługi opiekuńcze od [...] stycznia 2020 r. ze względu na uzyskanie świadczenia uzupełniającego z ZUS. Odpłatność wynosiła [...]% kwoty [...] zł, tj. w kwocie [...] zł za [...] godz. usługi. Usługi opiekuńcze należą do niepieniężnych form pomocy i są odpłatne w zależności od dochodu. Zgodnie z § [...] Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 15843), istnieje możliwość zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze na czas określony, na wniosek osoby zainteresowanej lub pracownika socjalnego. B. S. skorzystała już z takiej możliwości argumentując trudną sytuacją zdrowotną i finansową. Decyzją z [...] lipca 2020 r. zwolniono stronę z [...]% odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze do [...] października 2020 r. Odpłatność wynosi [...] zł za [...] godz. usługi. Umorzono również w [...]% niedopłatę za usługi opiekuńcze świadczone na rzecz B. S. w okresie od [...] listopada 2019 r. do [...] czerwca 2020 r. W związku z powyższym - w ocenie organu - nie występują w niniejszej sprawie podstawy do przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów opieki. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik B. S. zarzucił, że organ I instancji nie uwzględnił jej sytuacji zdrowotnej i materialnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podkreśliło, że pomoc społeczna udzielana jest osobom i rodzinom, które spełniają jednocześnie dwa kryteria: kryterium dysfunkcji, o którym mowa w art. 7 ustawy o pomocy społecznej oraz kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 tej ustawy. Kryterium dochodowe zaś, zgodnie z § 1 pkt 1 a-b rozporządzenia w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, obowiązującego od [...] października 2018 r., winno nie przekraczać kwoty [...] zł dla osoby samotnie gospodarującej, a w przypadku osoby w rodzinie kwoty [...] zł. Z ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych poczynionych przez organ wynika, że osiągany przez skarżącą dochód, przekracza kryterium dochodowe ustalone powołanymi wyżej przepisami. Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo i w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jej dochód wyniósł [...] zł. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że istotnym jest ustalenie co do przyznania B. S. usług opiekuńczych z Projektu "[...]" od [...] stycznia 2020 r. do [...] października 2020 r. Odpłatność za usługi określono na wysokość [...]% od kwoty [...] zł tj. [...] zł za [...] godzinę usługi. Następnie zaś zmieniono odpłatność za usługi opiekuńcze od [...] stycznia 2020 r. na [...] % kwoty [...] zł, tj. w kwocie [...] zł za [...] godzinę usługi. Wnioskodawczyni skorzystała też z możliwości ustalonej § 4 uchwały Nr [...] r. Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w zakresie zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze na czas określony uzasadniając wniosek trudną sytuacją zdrowotną i finansową. Organ zaś biorąc pod uwagę trudną sytuację materialną i zdrowotną zwolnił stronę z [...]% odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze do [...] paźdzernika 2020 r. jak również z [...]% zaległych opłat umorzył. Kolegium podkreśliło, że organy administracji nie są w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają przy tym charakter subsydiarny, co oznacza, iż uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna w postaci przedmiotowego zasiłku może zostać przyznana. W świetle ustaleń organu I instancji oraz obowiązującego stanu prawnego Kolegium nie znalazło zatem podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wywiodła B. S., reprezentowana przez męża – Z. S.. Zdaniem skarżącej, decyzja Kolegium została wydana bez uwzględnienia sytuacji zdrowotnej i materialnej odwołującej się. Wniosła zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podkreśliła, że w związku z ustaloną sytuacją zdrowotną jej sytuacja materialna również jest bardzo trudna, a dochody w postaci renty z ZUS są niewystarczające na pokrycie kosztu opieki siostry [...], lekarstw, a tym bardziej bieżących opłat za media i utrzymanie gospodarstwa domowego. Zaznaczyła, że również jej mąż, który sprawuje nad nią opiekę jest osobą z orzeczeniem o stałym stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym i sam wymaga pomocy drugiej osoby. Dochody, które osiągają z tytułu renty z [...] wynoszą łącznie około [...] zł netto miesięcznie, koszty opłat za prąd i gaz to ponad [...] zł miesięcznie, na lekarstwa wydają w zależności od stanu zdrowia i potrzeb od [...] zł do [...] zł miesięcznie. Wobec czego zostaje mniej niż [...] zł na pozostałe opłaty i żywność oraz opłacenie pomocy siostry [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 3 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym niemożliwym do pokonania przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości osób i rodzin przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Kwestia dopuszczalności przyznania zasiłku celowego została uregulowana w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że przyznanie zasiłku celowego nie jest decyzją związaną, ale podlega uznaniu administracyjnemu. Oznacza to, że nawet w przypadku spełnienia przez osobę ubiegającą się o przyznanie tej formy wsparcia, organ może ograniczyć, a nawet odmówić przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1322/20, z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2698/19, czy z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2360/19, dostępne: CBOSA). W wyroku z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2735/19 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny dokonując interpretacji sformułowania: "niezbędnej potrzeby bytowej" wskazał, że przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny (zob. wyroki NSA: z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1291/18, z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2926/18, CBOSA). (...) Katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel, co podkreśla już jego nazwa (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, WKP, Lex/el). Jak wynika z akt administracyjnych, we wniosku o udzielenie pomocy społecznej B. S. zwróciła się o przyznanie prawa do zasiłku na pokrycie opłat za opiekę. Taki też zakres wnioskowanej pomocy stał się podstawą ustaleń, jak i rozważań dokonywanych przez organy w niniejszej sprawie. W toku postępowania wywołanego złożonym wnioskiem organy ustaliły, że skarżąca uzyskuje pomoc w postaci świadczenia niepieniężnego w formie usług opiekuńczych, z częściową odpłatnością za [...] godzinę świadczenia. Wysokość odpłatności ustalona decyzją z [...] stycznia 2020 r. podlegała weryfikacji, co wynikało w pierwszej kolejności ze zmiany wysokości kwoty bazowej ustalanej w formie uchwały organu stanowiącego gminy, a następnie z ujawnionego dodatkowego składnika dochodu strony (świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji). W wyniku dokonanych ustaleń, odpłatność za usługi opiekuńcze od dnia [...] stycznia 2020 r. określono decyzją z [...] kwietnia 2020 r. przyjmując ich wysokość na kwotę [...] zł za usługi świadczone od poniedziałku do piątku, z wyłączeniem świąt i dni ustawowo wolnych od pracy, oraz [...] zł za usługi świadczone w soboty, niedziele, święta i dni wolne od pracy. Decyzją zaś z [...] lipca 2020 r. skarżąca została zwolniona z [...]% odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze. W oparciu o powyższe ustalenia organy słusznie przyjęły, że skarżąca jest objęta pomocą w zakresie usług opiekuńczych, za które ustalona częściowa odpłatność nie może zostać uznana za potrzebę bytową podlegającą zaspokojeniu w trybie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Celem zasiłku, o jaki ubiega się skarżąca nie może być więc zaspokojenie potrzeby, która jest już w innej formie udzielona skarżącej. Innymi słowy, częściowa odpłatność za przyznane świadczenie w postaci usług opiekuńczych, która została dodatkowo zmniejszona z uwagi na sytuację materialną i zdrowotną skarżącej, nie może zostać pokryta tytułem uzyskania kolejnego świadczenia z pomocy społecznej. Zauważyć trzeba, że w myśl art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W piśmiennictwie zauważa się, że przepis ten wskazuje na zastosowanie przez ustawodawcę zasady subsydiarności (pomocniczości), która opiera się na dwóch podstawowych założeniach: 1) właściwe organy władzy publicznej obowiązane są do umożliwienia przezwyciężenia nadzwyczajnych trudności życiowych, jakie stanęły na drodze obywatelowi i jego rodzinie, 2) zasada ta będzie realizowana tylko wówczas, gdy obywatel dotknięty nieszczęśliwym zrządzeniem losu lub niepomyślnym biegiem wydarzeń życiowych będzie czynił odpowiednie zabiegi, aby podołać trudnościom własnymi siłami, ale siły te – wbrew jego i powszechnym oczekiwaniom – okażą się nie dość wystarczające (J. Wantoch-Rekowski, System ubezpieczeń społecznych a budżet państwa, 2014). Uwzględniając powyższe Sąd podkreśla, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż niezbędną potrzebą bytową, która może być zaspokojona w formie zasiłku celowego, jest niedobór środków na pokrycie kosztów przyznanej uprzednio przez organ opieki w większości pokrywanej ze środków publicznych. Powyższe czyni prawidłową konstatację organu w powyższym zakresie. Zgodzić się również należy z organem, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego ustalonego dla możliwości przyznania zasiłku celowego. Zgodnie ze złożonym w toku postępowania administracyjnego oświadczeniem, prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe, uzyskując dochód miesięczny w wysokości [...] zł. W świetle zaś § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł. Z tego też względu, brak spełnienia powyższej przesłanki obiektywnie wykluczał skarżącą z możliwości uzyskania zasiłku celowego. Odnosząc się do spostrzeżeń skargi wyjaśnić trzeba, że sytuacja dochodowa wnioskodawczyni była w toku postępowania szczegółowo wyjaśniana, zaś dokonywana w tym zakresie ocena organów opierała się na oświadczeniach strony o samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa domowego. Z tego też względu przywoływane w skardze okoliczności, w tym dotyczące sytuacji dochodowej męża skarżącej, nie mogły doprowadzić do stwierdzenia o wadliwości zaskarżonej decyzji. Z powyższego względu uznać należy, że organ I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmawiając skarżącej przyznania zasiłku celowego, prawa nie naruszyły, w związku z czym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).