I SA/Wa 2874/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Wojewoda [...], po rozpoznaniu wniosku A. W. z dnia 17 marca 2014 r. o zawieszenie postępowania, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmówił zawieszenia toczącego się przed nim postępowania w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej [...] , dawne województwo [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że złożenie przez A.W. [...] w sprawie dotyczącej stwierdzenia nabycia spadku po W. B. w sytuacji gdy istnieje prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 2011 r., sygn. akt [...], z którego wynika, iż spadek po W. B. nabył Skarb Państwa w całości, nie stanowi podstawy do zawieszenia ww. postępowania. Pismem z dnia 9 lipca 2014 r. A. W. złożyła zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...], nie zgadzając się z treścią wydanego rozstrzygnięcia. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do treści art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej k.p.a.) na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zatem pierwszy etap postępowania w sprawie zażalenia przed organem wyższego stopnia stanowi postępowanie wstępne zmierzające do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności zażalenia. W sytuacji stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia organ wyższego stopnia, stosownie do treści art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., potwierdza tę okoliczność w ostatecznym postanowieniu. Merytoryczne rozpoznanie sprawy na podstawie zażalenia, które jest niedopuszczalne stanowi bowiem rażące naruszenie prawa. Wobec czego dla skutecznego wniesienia przez stronę zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania konieczne jest istnienie podstawy prawnej, która uprawniałaby do dokonania takiej czynności. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. przewiduje możliwość wniesienia przez stronę zażalenia na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy wszczęcia zawieszonego postępowania nie wskazując jednocześnie możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania. Zatem, zdaniem Ministra, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. jest niezaskarżalne. Powyższe oznacza, że zażalenie A. W. z dnia [...] lipca 2014 r. zostało wniesione na postanowienie organu administracji publicznej, które nie podlega zaskarżeniu, a więc wynikła konieczność stwierdzenia niedopuszczalności tego zażalenia. Na potwierdzenie słuszności zajętego stanowiska Minister przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Postanowienie Ministra Skarbu Państwa stało się przedmiotem skargi A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wskazała, iż [...] w sprawie dotyczącej stwierdzenia nabycia spadku po W. B. a wynik [...] będzie miał znaczenie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli kwestionowanego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wydane przez organ I instancji w dniu [...] lipca 2014 r. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. nadanym tej normie przepisem art. 1 pkt 17 lit b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zatem zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), a ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Za wskazaną interpretacją przemawia także wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W uzasadnieniu wyroku z 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2148/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w wyroku z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12 formułując jednocześnie tezę, iż "Aktualnie obowiązującą treść art. 101 par. 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania")". NSA w ostatnim z wymienionych wyroków zauważył też, iż uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. NSA zauważył przy tym, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m. in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn, jak wskazał NSA, uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Zaprezentowana argumentacja znajduje odzwierciedlenie również w licznych orzeczeniach NSA (por. wyrok z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2300/13, wyrok z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1188/12, wyrok z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12, wyrok z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 543/11, wyrok z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2410/10; http://orzecznia.nsa.gov.pl), które Sąd rozpoznający przedmiotową skargę w pełni podziela. Z powyższego wynika zatem, że obowiązujące zarówno w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia jak i aktualnie przepisy procedury administracyjnej - art. 101 § 3 k.p.a., nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zatem w przypadku wniesienia zażalenia na tego rodzaju postanowienie, organ II instancji jest zobligowany stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia stosownie do art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Wskazany przepis art. 134 k.p.a. stanowi bowiem, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić przy tym należy, że przywołany art. 134 obliguje organ II instancji w pierwszej kolejności do badania dopuszczalności zażalenia. Organ odwoławczy nie jest zatem uprawniony do badania merytorycznej treści odwołania (zażalenia) dopóki nie stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki jego niedopuszczalności. Przy czym cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności zażalenia, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji czy postanowienia w toku instancji. Tymczasem z obecnie obowiązującej regulacji art. 101 § 3 k.p.a. wynika wprost, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W świetle powyższego na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Mając na uwadze przedstawione rozważania stwierdzić zatem należy, że obowiązujące przepisy procedury administracyjnej w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia nie przewidywały środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała Ministra Skarbu Państwa do wydania, w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., postanowienia o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiające zawieszenia postępowania. Organ bowiem nie dysponuje w tym względzie uznaniem administracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.