I SA/Wa 3003/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. R. i L. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących M. R. i L. S. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I . Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu wniosku L. S. i M. R. (dalej "skarżących"), reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej "MTBiGM") z dnia [...] października 2012 r. nr [...], orzekającym o odmowie wszczęcia na wniosek skarżących postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, utrzymał postanowienie MTBiGM z mocy. II. Przebieg sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonego obecnie postanowienia Ministra, przedstawia się w sposób następujący: 1. W dniu 16 maja 2011 r. do Ministra Infrastruktury wpłynął, przekazany przez Wojewodę [...] przy piśmie z dnia 11 maja 2011 r. nr [...], wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1968 r. nr [...], odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ulicy [...], ozn. Hip. [...] (dalej odpowiednio: "decyzja z 1968 r." albo "decyzja dekretowa" oraz "nieruchomość"). We wniosku skarżący wskazali, że wywodzą swoją legitymację do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 1968 r. z faktu, że są wyłącznymi spadkobiercami J. S. (dalej "poprzednika skarżących"), tj. nabywcy przedmiotowej nieruchomości na mocy aktu notarialnego, sporządzonego w dniu [...] października 1952 r. Repertorium nr [...] przed [...] - notariuszem w Państwowym Biurze Notarialnym w mieście B. W ocenie skarżących na podstawie wskazanej wyżej umowy notarialnej, zawartej z J. W. – wykonawcą testamentu E. S. (dalej "wykonawcą testamentu"), poprzednik prawny skarżących nabył prawo własności całej przedmiotowej nieruchomości ze wszystkimi przynależnościami, wraz z prawami i obowiązkami wypływającymi z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz.279), dalej "dekretu warszawskiego"). 3. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., wydanym na podstawie art.61a § 1 k.p.a., MTBiGM odmówił wszczęcia na wniosek skarżących postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1968 r., uznając skarżących za osoby nie posiadające przymiotu strony w tego rodzaju postępowaniu. Uzasadniając swoje stanowisko MTBiGM stwierdził brak wykazania przez skarżących, że zawarcie przez ich poprzednika prawnego umowy notarialnej z dnia [...] października 1952 r. z wykonawcą testamentu wywołało skutek w postaci nabycia przez poprzednika skarżących własności nieruchomości. Minister podkreślił w tym kontekście, co następuje: 3.1. W dacie zawarcia aktu z 1952 r. własność składającego się na nieruchomość gruntu przysługiwała Skarbowi Państwa z racji objęcia nieruchomości działaniem dekretu warszawskiego, a następnie upaństwowienia majątku gmin; 3.2. W dacie zawarcia aktu z 1952 r. wniosek z dnia 31 grudnia 1948 r. o ustanowienie własności czasowej na gruncie składającym się na przedmiotową nieruchomość, złożony do Zarządu Miejskiego w W. z upoważnienia wykonawcy testamentu pozostawał nierozpatrzony. Z tej racji budynek posadowiony na przedmiotowym gruncie stanowił w dalszym ciągu własność osób prywatnych, tj. spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości; 3.3. Przedmiotem sprzedaży dokonywanej przez wykonawcę testamentu aktem z 1952 r. były zatem prawa i roszczenia dekretowe do gruntu oraz prawo własności budynku. Uznać należy, że czynność prawna wykonawcy testamentu, mająca tego rodzaju przedmiot była czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, co oznacza, że jej prawna skuteczność była uzależniona uzyskania przez wykonawcę testamentu stosownego zezwolenia sądu; 3.4. Potwierdzeniem konieczności uzyskania przez wykonawcę testamentu stosownego zezwolenia sądu jest wpis w dziale IV KW nr [...], stosownie do treści którego "(...) J. S. wyznaczono 2 miesięczny termin do złożenia upoważnienia Sądu dla wykonawcy testamentu do sprzedaży nieruchomości objętej KW nr [...] (...).". 3.5. Czynności podjęte przez organ z urzędu, jak też wezwanie skierowane w tym zakresie do skarżących nie doprowadziło do uzyskania dowodu w postaci zezwolenia sądu powszechnego na dokonanie czynności prawnej w postaci zbycia nieruchomości. Istotną okolicznością jest przy tym to, że wzmianka o ewentualnym przedłożeniu przez wykonawcę testamentu tego rodzaju dokumentu przy sporządzaniu aktu z 1952 r. nie została poczyniona w treści tego aktu; 3.6. W świetle powyższych okoliczności powoływanie się przez skarżących na następstwo prawne po właścicielu nieruchomości jest przedwczesne w sytuacji, w której skuteczność nabycia nieruchomości przez poprzednika skarżących nie została dowiedziona. 4. Skarżący wnieśli do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem MTBiGM z dnia [...] października 2012 r., kwestionując prawidłowość oceny prawnej stanu faktycznego sprawy. III. Rozpatrzywszy zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. ponownie sprawę zakończoną postanowieniem MTBiGM z dnia [...] października 2012 r., Minister utrzymał to postanowienie w mocy, podtrzymując zajęte tam stanowisko. Podzielając stanowisko MTBiGM Minister podkreślił, że ani z treści aktu notarialnego kupna – sprzedaży, nie z wpisów w księdze wieczystej nie wynika, aby wykonawca testamentu uzyskał zezwolenie sądu na dokonanie przedmiotowej czynności, wymagane w świetle art.140 § 3 k.p.a. IV. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] sierpnia 2014 r., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie następujących przepisów: art.61a i 28 k.p.a., art.5 w związku z art.8 w związku z art.7 ust.2 dekretu warszawskiego, art.156 § 1 pkt 2, art.7,8 § 1 i 4 k.p.a. V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie Ministra z dnia [...] sierpnia 2014 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie MTBiGM z dnia [...] października 2012 r. wydano z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organy. Naruszenia te obligują Sąd do wyeliminowania wspomnianych wyżej orzeczeń z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem wniosku złożonego do organu przez skarżących było żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów dekretu warszawskiego, orzekającej o odmowie ustanowienia własności czasowej do gruntu objętego działaniem tego dekretu (decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1968 r., odmawiająca przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ulicy [...], ozn. Hip. [...]). 2. Stosownie do art.61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołany przepis art. 61a § 1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., a dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), umożliwia odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. 3. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13) żądanie wnioskodawcy nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż zostało ono zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu przywołanego orzeczenia NSA podkreślił w szczególności, co następuje: 3.1. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność; 3.2. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12;wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12; wyrok NSA z dnia 2 (...) kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). 3.3. W sytuacji, w której organ administracji nie dysponuje wystarczającymi przesłankami do uznania, że wnioskodawca w oczywisty sposób nie posiada interesu prawnego w sprawie będącej przedmiotem wniosku, ma obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej - legitymacji materialnoprawnej osób żądających przeprowadzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Tylko w toku wszczętego postępowania administracyjnego można bowiem dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalić, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Załatwienie przedmiotowego żądania powinno więc nastąpić w drodze wydania decyzji - czy to rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 k.p.a.), czy też umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. w sytuacji, gdy przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymują się interesem prawnym. 4. Innymi słowy odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1587/12, CBOSA). 5. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego również zostało wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06, (Lex nr 337023), wskazano, że: "Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego". W wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., VI SA/Wa 2401/05, (Lex nr 223329) wyjaśniono, że: "Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Według poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., I OSK 1559/06, (Lex nr 385385), pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. 6. Skarżący wywodzą swój interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej z 1968 r. z faktu, że w dacie wydania tej decyzji właścicielem posadowionego na tej nieruchomości budynku, stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności, jak też podmiotem roszczeń o ustanowienie w stosunku do gruntu prawa własności czasowej w trybie uregulowanym przepisami dekretu warszawskiego, był ich poprzednik prawny. Źródłem uprawnień mających przysługiwać poprzednikowi prawnemu skarżących jest według ich oceny akt notarialny kupna – sprzedaży nieruchomości z 1952 r., zawarty pomiędzy poprzednikiem prawnym skarżących a wykonawcą testamentu E. – M. S. Skarżący powołują się w tym kontekście na dowód z dokumentów w postaci wskazanego wyżej aktu notarialnego oraz odpisu z księgi wieczystej nieruchomości, w którym odnotowano fakt przysługiwania prawa własności przedmiotowej nieruchomości poprzednikowi skarżących (przed tym, jak prawo to przeszło, w wyniku negatywnego rozpatrzenia decyzją z 1968 r. wniosku o ustanowienie własności czasowej, na Skarb Państwa). W ocenie organów natomiast skuteczność nabycia przez poprzednika skarżących, na mocy powołanej przez jego następców prawnych czynności prawnej, własności budynku oraz roszczeń dekretowych do gruntu nie została dowiedziona z racji nieprzedłożenia w postępowaniu dowodu w postaci zezwolenia sądu powszechnego na dokonanie przez wykonawcę testamentu przedmiotowego rozporządzenia. 7. Podkreślenia w związku z powyższym wymaga, że stanowisko organów o braku interesu prawnego skarżących w sprawie oparte jest nie na prostym zestawieniu sytuacji prawnej skarżących z przepisami prawa materialnego, prowadzącym do wniosku, że z żadnego z takich przepisów interes skarżących nie wynika, a na szczegółowej weryfikacji przedłożonej przez skarżących dokumentacji, prowadzącej do zakwestionowania przez organ zarówno skuteczności czynności cywilnoprawnej, tj. umowy kupna – sprzedaży nieruchomości, do zawarcia której (abstrahując od wskazanej wyżej skuteczności) niewątpliwie doszło, jak i domniemania prawdziwości wpisu w księdze wieczystej. W ocenie Sądu tego rodzaju uwarunkowania niniejszej sprawy nie upoważniały orzekających w niej organów do uznania, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1968 r. pochodzi od osób, które w sposób oczywisty nie mają interesu prawnego w sprawie. W świetle przytoczonych na wstępie poglądów orzecznictwa sądowego tylko tego rodzaju sytuacja (oczywisty, nie wymagający analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów przypadek braku interesu po stronie wnioskodawcy) stanowi upoważnienie do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. (z przyczyn podmiotowych). Odmowa wszczęcia na wniosek skarżących postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1968 r. jest w tej sytuacji wadliwa, co oznacza, że wnikliwe weryfikowanie twierdzeń skarżących o posiadaniu przez nich interesu prawnego w sprawie winno mieć miejsce w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 1968 r. 8. W świetle powyższych okoliczności postanowienia obu organów należało wyeliminować z obrotu prawnego, jako naruszające przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 61a § 1 k.p.a. Naruszenie to istotnie wpłynęło na wynik sprawy. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister dokona wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 1968 r., dokonując w ramach tego postępowania oceny interesu prawnego skarżących. W przypadku ewentualnego negatywnego zweryfikowania tego interesu umorzy postępowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.