I SA/Wa 31/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich Asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) Protokolant starszy referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do zamiany oraz sprzedaży bezprzetargowej 1. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie w części dotyczącej działki nr [...] położonej w obrębie [...], stanowiącej pierwszą pozycję z wykazu będącego załącznikiem nr [...] do zarządzenia, zostało wydane z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) i art. 35 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 – dalej też jako u.g.n.) przeznaczył do sprzedaży w drodze bezprzetargowej działkę nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], wymienioną w pozycji pierwszej wykazu stanowiącego załącznik nr [...] do niniejszego zarządzenia. Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wspomniane zarządzenie Wójta. Zaskarżając to zarządzenie w części, tj. w zakresie obejmującym pierwszą pozycję wykazu nieruchomości stanowiących własność Gminy [...] przeznaczonych do zamiany oraz do sprzedaży w trybie bezprzetargowym dotyczącą sprzedaży bezprzetargowej działki nr [...] Wojewoda zarzucił mu naruszenie: 1) art. 37 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, iż nie ma obowiązku zastosowania trybu przetargowego do sprzedaży nieruchomości gminnej dz. nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] gm. [...], 2) art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i przeznaczenie w zarządzeniu działki nr [...] do sprzedaży bezprzetargowej, podczas gdy z okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy wynika, że nie zaistniały przesłanki do zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej, gdyż po pierwsze działka o nr ewid. [...] stanowiła drogę dojazdową (wewnętrzną) do działek nr [...] i [...] i mogła poprawić warunki zagospodarowania jeszcze innych nieruchomości przyległych, a po drugie mogła i była zagospodarowana jako odrębna nieruchomość, tj. jako droga wewnętrzna, umożliwiająca właścicielowi działek nr [...] i [...] dostęp [...] do drogi publicznej; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i okoliczności jej towarzyszących oraz brak wszechstronnej oceny interesów właścicieli nieruchomości przyległych do nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży w trybie bezprzetargowym, 4) art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 2, 7 i 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.; dalej: Konstytucja RP) wyrażających zasadę praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej w związku z konstytucyjną zasadą równości, poprzez przeznaczenie nieruchomości nr [...] do sprzedaży w trybie bezprzetargowym, podczas gdy sprzedana działka, zgodnie z zapisami ostatecznych decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. i [...] maja 2018 r., stanowiła dojazd do drogi publicznej dla działek nr [...] i [...] i tym samym mogła poprawić warunki zagospodarowania także innych działek przyległych, a jednocześnie nieruchomość przeznaczona do sprzedaży nie tylko mogła, ale i była zagospodarowana jako odrębna nieruchomość tj. jako droga wewnętrzna, przez co, w konsekwencji sprzedaży, pozbawiono właściciela działek nr [...] i [...] dostępu do drogi publicznej, przyznanego mu na mocy podziału zatwierdzonego ostatecznymi decyzjami Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. i [...] maja 2018 r. Wobec podniesionych zarzutów Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] w części, tj. w zakresie obejmującym pierwszą pozycję wykazu dotyczącą sprzedaży bezprzetargowej działki nr [...] obręb: [...], ewentualnie w razie upływu jednego roku od dnia wydania zarządzenia, stwierdzenie, że zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Wojewoda wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł m.in., że skarżone zarządzenie nie zawiera uzasadnienia, przez co nie ma możliwości dokonania oceny prawidłowości zastosowania przez organ wykonawczy gminy odstępstwa od zasady zbywania nieruchomości w drodze przetargu. Ponadto zwrócił uwagę, że działka nr [...] podczas podziału w 2014 r. została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną, a w wyniku jej sprzedaży na rzecz właściciela działki nr [...], działki nr [...] i [...] zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty skarżącego nie znajdują uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej też jako P.p.s.a.), sądowa kontrola, przeprowadzana w tak wyznaczonych granicach, obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (czyli inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Wójta Gminy [...] o przeznaczeniu nieruchomości do zamiany oraz sprzedaży w trybie bezprzetargowym, a właściwie pozycja pierwsza załącznika do tego zarządzenia, gdzie jako nieruchomość przeznaczoną do sprzedaży w drodze bezprzetargowej wskazano działkę nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...]. Sąd w składzie orzekającym zgadza się z ugruntowaną linią orzeczniczą w której przyjmuje się, że zarządzenie to, którego istota sprowadza się do zdecydowaniem o sposobie zadysponowania nieruchomościami i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości gminnych przeznaczonych do zbycia, stanowi akt z zakresu administracji publicznej podlegający kontroli sądu administracyjnego (por. np. wyroki WSA z dnia 18 listopada 2021 r. II SA/Ol 733/21, z dnia 13 marca 2019 r. II SA/Łd 1112/18, z dnia 26 marca 2014 r. II SA/Gd 430/13). W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r., I OSK 1564/17 wyjaśnił - wskazując, na występujące w orzecznictwie rozbieżności w zakresie oceny charakteru czynności podejmowanych przez organy gminy w odniesieniu do mienia komunalnego - że, gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem prawa cywilnego, ma osobowość prawną i działa przez swoje organy "w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie" (art. 38 K.c), ale jest również podmiotem prawa publicznego i to właśnie ta cecha powoduje, że wszystkie jej czynności, również te o charakterze cywilnoprawnym (sprzedaż, najem czy dzierżawa), dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym. W gospodarowaniu tym gminę, w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego, w większym lub mniejszym stopniu ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ocena ich zachowania, w tym stopień ograniczenia czy też skrępowania nimi gminy podlega kontroli sądu administracyjnego. NSA wskazał, że sama sprzedaż jest czynnością cywilnoprawną opartą na równorzędności stron, a wadliwość jej zawarcia (nieważność, bezskuteczność) należy do kompetencji sądu powszechnego. Podejmowane jednak w procedurze jej zawierania czynności organów (uchwały, zarządzenia) z powołaniem na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przytoczone stanowisko podzielił też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1696/20 (por. też postanowienie NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2118/19 oraz z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2613/17, dostępne w CBOSA). Z tych też względów Sąd uznał, że skoro w zaskarżonym zarządzeniu organ gminy decydował o przeznaczeniu konkretnej nieruchomości do zbycia, trybie tego zbycia i umieszczenia na wykazie nieruchomości gminnych przeznaczonych do zbycia to uzasadnia to przyjęcie publicznoprawnego charakteru tego aktu. Kognicja sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem w pełni uzasadniona. Dalej wskazać należy, że postawę prawną zaskarżenia przedmiotowego zarządzania przez Wojewodę [...] stanowi art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (wynoszącym 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia organowi nadzoru) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uznając skargę za dopuszczalną, w wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu w zakresie objętym skargą, Sąd stwierdził, że podjęty on został z naruszeniem prawa, co powinno skutkować wyeliminowanie go z obrotu prawnego w zaskarżonej części. Jak już wspomniano zaskarżone zarządzenie stanowi element gospodarowania mieniem komunalnym przez organ wykonawczy gminy. Podstawę prawną tego aktu stanowił art. 35 ust. 1 u.g.n., w myśl którego właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a także zamieszcza się na stronach internetowych właściwego urzędu. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazuje wykaz wojewodzie, w celu jego zamieszczenia na stronie podmiotowej wojewody w Biuletynie Informacji Publicznej przez okres 21 dni. Informację o zamieszczeniu wykazu właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Z kolei stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Z treści tych przepisów jednoznacznie wynika, że zasadą wyrażoną w art. 37 ust. 1 u.g.n. jest sprzedaż nieruchomości gminnych w drodze przetargu. Z kolei przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. określa jeden z wyjątków od tej reguły. Jako ustanawiający taki wyjątek powołany przepis winien być interpretowany w sposób ścisły. W konsekwencji w orzecznictwie powszechnie funkcjonuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, mogące poprawić warunki zagospodarowania jednej tylko nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, a nie mogą one być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, dopuszczalne jest jej zbycie w drodze bezprzetargowej. Jednocześnie obie te przesłanki pozwalające na zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym muszą zostać spełnione łącznie, zatem brak którejkolwiek z nich wyklucza możliwość zastosowania takiego trybu jej sprzedaży. Nieruchomość, które nie spełnia choćby jednej z tych przesłanek nie może więc zostać też włączona do wykazu sporządzonego na podstawie powołanego art. 35 ust. 1 u.g.n. Dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia nie można pominąć tego, że wyrokiem z dnia 14 maja 2024 r., I SA/Wa 2046/23 tut. Sąd uznał, że uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...] gmina [...] stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha (KW Nr [...]) została uznana za wydaną z naruszeniem prawa. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej części kontrolowanego zarządzenia należy zauważyć, że w pozycji pierwszej załącznika do zarządzenia nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. Wójt Gminy [...] przeznaczył do zbycia w trybie bezprzetargowym działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, KW Nr [...]. Działka nr [...] ujęta w pierwszej pozycji wykazu, dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], ma powierzchnię [...] m2, powstała w wyniku wydzielenia jej decyzją administracyjną z działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną. Już z tego względu wspomniana działka nie mogła – w ocenie Sądu – zostać zamieszczona w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym. Pogląd ten znajduje potwierdzenie również w wyroku z dnia 14 maja 2024 r., gdzie wskazano, że istotne jest w jakim celu i z jakim przeznaczeniem w 2014 r. została wydzielona działka nr [...]. Skoro bowiem działka nr [...] została wydzielona w drodze prawomocnej decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział nieruchomości pod drogę wewnętrzną, to przy przeznaczeniu jej do sprzedaży w trybie bezprzetargowym nie wykazano jednej z przesłanek z art. 37 ust. 2 pkt. 6 u.g.n. związane z brakiem możliwości samodzielnego zagospodarowania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Nadto w z art. 37 ust. 2 pkt. 6 u.g.n. uzależnia się zastosowanie trybu bezprzetargowego sprzedaży od wykazania, że nieruchomość (lub jej części) może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości do niej przyległej. W konsekwencji w orzecznictwie wskazuje się, że nie może być innych podmiotów zainteresowanych nabyciem tego rodzaju nieruchomości. Tymczasem wydzielona pod drogę wewnętrzną działka nr [...] przylega bezpośrednio nie tylko działki [...], której warunki zagospodarowania mogą zostać poprawione w związku z nabyciem spornej nieruchomości. Przylega ona także do działki [...] i działek nr [...] i [...] odnośnie do których nie można niejako automatycznie założyć, iż ich właściciele nie będą zainteresowani nabyciem nieruchomości nr [...].Tym bardziej, że Sąd ocenił już jako błędne stanowisko organów gminy [...] o braku funkcjonalnego związku działka nr [...] z nieruchomością składającą się z działek nr [...] i [...] szczególnie w sytuacji gdy sporna działka została wydzielona pod drogę wewnętrzną, a w osobnej decyzji działkom nr [...] i [...] zapewniono do niej dostęp jako jedyny dostęp pośredni do drogi publicznej. W konsekwencji również i w niniejszej sprawie nie można zgodzić się z podnoszonymi w odpowiedzi na skargę twierdzeniami, że działka nr [...] nie ma funkcjonalnego związku z działkami nr [...] i [...] i nie może poprawić warunków ich zagospodarowania. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżone zarządzenie w części dotyczącej działki nr [...] położonej w obrębie [...] wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Jednocześnie jednak wobec tego, że w niniejszej sprawie upłynął termin 1 roku od podjęcia zaskarżonego zarządzenia, o którym mowa w przepisie art. 94 ust. 1 u.s.g, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.