I SA/Wa 3237/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi X sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...], utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2014 r. w [...] o uznaniu wypowiedzenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. przy ul. [...] i [...] , oznaczonego jako działki numerami szczegółowo wymienionymi w decyzji z obrębu [...], za bezskuteczne w odniesieniu do 2009 r. i ustaleniu nowej wysokości opłaty obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r. w wysokości [...] zł. Z ustaleń organu wynika, że w ocenie organu postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Wykładnia przepisów art. 78 – 80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że sprawa związana z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu ma charakter sprawy cywilnej. W tego typu sprawie nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia bowiem wypowiedzenie nie jest ani decyzją ani postanowieniem w rozumieniu k.p.a. i tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję stwierdzenia nieważności. Tym samym, zgodnie z przepisem art. 61 a § 1 k.p.a., należy wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2014 r. X Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez ich wadliwą interpretację i w konsekwencji nie zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2014 r. stanowiącego rozstrzygnięcie w sprawie zasadności podwyższenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu, które zostało wydane na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. Urz. z 2014 r. poz 518 ze zm.). Stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia decyzji (art.156 § 1 k.p.a.) i postanowień (art. 126 k.p.a). Należy więc rozważyć jaki charakter ma orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. Ponieważ użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego to opłata roczna za użytkowanie wieczyste jest świadczeniem cywilnoprawnym. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że spory w przedmiocie ustalenia opłat czy zmiany opłat z tytułu użytkowania wieczystego są sporami cywilnymi dotyczącymi należności pieniężnych (uchwała SN z 21.04.1994 r. sygn. akt III CZP 36/94-OSNCP 1994/11/209 i z 25.08.1995 r. sygn. akt III CZP 96/95- OSNCP1995/12/173, wyroki NSA z 12.05.2006 r. sygn. akt I OSK 843/05-lex236557 i z 23.01.2007 r. sygn. akt I OSK 306/06- lex 29319). Z regulacji dotyczącej kwestii opłaty z tytułu użytkowania wieczystego i jej wysokości, zawartej w art. 71-81 u.g.n. wynika, że postępowanie to jest dwustopniowe. Spory w tym zakresie ustawodawca przekazał do rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności do rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji tj. samorządowe kolegium odwoławcze . Postępowanie na tym etapie kończy się wydaniem orzeczenia, a każda ze stron może wnieść od tego orzeczenia kolegium sprzeciw. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego, a wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje, że orzeczenie kolegium traci moc (art. 80 ust.3 u.g.n). Postępowanie sądowe jest kolejną formą postępowania dotyczącego aktualizacji opłaty. Analizowane orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych zapadają wprawdzie w postępowaniu o charakterze administracyjnym ale stanowi ono tylko jeden z etapów postępowania administracyjnego, które zmierza do rozstrzygnięcia sporu cywilnoprawnego. Skoro kolegia rozstrzygają merytorycznie spór cywilnoprawny to akt kończący takie postępowanie nie stanowi decyzji administracyjnej. W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że przedmiotowe orzeczenie stanowi odrębny rodzaj rozstrzygnięcia co specjalnie podkreślił ustawodawca używając nazwy "orzeczenie" (J.P. Tarno, A. Wrzesińska- Nowacka "Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste", opublik. Samorząd Terytorialny nr 7- 8 z 1995 r.). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych, choć nie ma jednolitości, co również zauważa skarżąca, to jednak zawsze dominował i nadal przeważa pogląd, że przedmiotowe orzeczenia kolegium nie są decyzjami administracyjnymi. Takie rozumienie tych orzeczeń przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w rozważaniach do uchwały siedmiu sędziów z 25.11.2013 r. sygn.. akt I OPS 12/13 jak i w powołanych w uzasadnieniu tej uchwały licznych orzeczeniach NSA. Przyjęcie poglądu, że wydawane przez kolegium orzeczenie nie jest decyzja administracyjną skutkowało z kolei stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do rozstrzygnięć kolegium stanowiących przedmiotowe orzeczenie ( wyroki NSA: z 26.01.2012 r. sygn..akt I OSK 6/12, z 13.04.2011 r. sygn. akt I OSK 367/11, z 12.05. 2006 r. sygn.akt I OSK 843/05, z 11.07.2013 r. sygn. akt I OSK 342/12). Stanowisko takie zostało także wyrażone w najnowszym wyroku NSA, zapadłym w tym przedmiocie, z 23.01.2015 r. sygn..akt I OSK 1445/13 (nie publik.). Wyrokiem tym Sąd uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 10.04.2013 r. sygn.akt II SA/Rz 1212/12, w którym zaprezentowano odmienne stanowisko i oddalił skargę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w powołanych wyżej orzeczeniach NSA a zatem stwierdza, że zapadłe w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n. orzeczenie kolegium nie jest decyzją administracyjną. Wobec tego nie jest dopuszczalne prowadzenie w stosunku do tego orzeczenia postępowania w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Dodatkowo jeszcze należy podnieść, że w postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar ustawodawcy wyłączenie tych orzeczeń z możliwością odrębnego kwestionowania zarówno na drodze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem jak i przez wniesienie na nie skargi sądowo-administracyjnej. Brak jest więc jakichkolwiek argumentów, które przemawiałyby za poddawaniem tych orzeczeń kontroli w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia przewidzianych w przepisach k.p.a. Również trzeba zaznaczyć, że tryb nadzwyczajny może być stosowany w innych przypadkach niż w stosunku do decyzji i postanowienia, ale tylko w sytuacji gdy przewiduje to przepis szczególny. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego takiej szczególnej regulacji nie zawierają. W rozpoznawanej sprawie orzeczenie SKO w W. z [...] kwietnia 2014 r. zostało wydane w trybie art. 78 ust. 3 u.g.n. to, w świetle powyższych rozważań, nie mają do niego zastosowania przepisy o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej. Wniesienie więc wniosku o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia musiało skutkować odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego, co przewiduje art. 61 a § 1 k.p.a. i co też prawidłowo zostało orzeczone przez organ w zaskarżonym postanowieniu. Ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.