I SA/Wa 328/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E.D., J.P., J.R., K.P. i W.R. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. E.D., J.P., J.R., K.P. i W.R. wnieśli skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015r., nr [...], na podstawie którego utrzymane zostało w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z dnia 1 grudnia 2014 roku. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Radca prawny K.W. działająca w imieniu M.R., E.D., J.R., J.P. i K.P., tj. stron postępowania dotyczącego nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i [...], wystąpiła z wnioskiem z dnia 1 grudnia 2014 r., doręczonym Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju w dniu 3 grudnia 2014r. o wydanie na podstawie art. 217 kpa zaświadczenia stwierdzającego, że: "w odniesieniu do punktu 3 i punktu 4 decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].12.2013 r. (znak [...]) wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] listopada 1963 roku oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1962 roku odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...] i [...] strony postępowania nie złożyły wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wskazał, że w związku ze złożonym w dniu 14 stycznia 2014 r. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013r. w zakresie części pkt 2 decyzji, w której Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych w częściach dotyczących gruntu obecnych działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 oraz [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, prowadzone jest postępowanie odwoławcze w zakresie całej nieruchomości hipotecznej ozn. nr hip. [...] i [...] a nie wyłącznie w zakresie części wskazanej przez skarżących. W dniu 17 grudnia 2014 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem. Wnioskodawcy w uzasadnieniu wskazali, iż z uwagi na wyodrębnienie w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. czterech punktów stanowiących różne rozstrzygnięcia odnoszące się do poszczególnych części nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr hip. [...] i [...] należy uznać, iż sprawa ma charakter podzielny, a zatem możliwe jest wydanie zaświadczenia o wnioskowanej treści. Organ po ponownym rozpatrzeniu wniosku oraz całości akt sprawy wskazał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. - po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1962 r. odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul.[...] , ozn. nr hip. [...] i [...] : - w pkt. 1 umorzył przedmiotowe postępowanie w określonej części, - w pkt. 2 odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji dekretowych w części (dotyczącej gruntu działek ewidencyjnych: nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. nr [...] z obrębu [...] o pow. około [...] m2, [...] m2 i [...] m2, nr [...] z obrębu [...] o pow. około [...] m2, nr [...] z obrębu [...] o pow. około [...] m2 i [...] z obrębu [...] o pow. około [...] m2), - w pkt. 3 stwierdził, że ww. decyzje dekretowe w określonej części wydane zostały z naruszeniem prawa, - w pkt. 4 stwierdził nieważność ww. decyzji dekretowych w określonej części. W dniu 14 stycznia 2014 r. M.R., E.D. oraz J.R., reprezentowani przez r. pr. K.W., wystąpili - w trybie art. 127 § 3 kpa - z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. w zakresie części pkt. 2 decyzji, w której Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych w częściach dotyczących gruntu obecnych działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 oraz [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Organ wskazał, że postępowanie nadzorcze ma charakter kasacyjny, a jego przedmiotem jest ocena legalności badanych decyzji dekretowych, tj. w niniejszej sprawie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1962 r., które swoim zakresem objęły dawną nieruchomość hipoteczną położoną przy ul.[...], ozn. nr hip.[...] i [...]. Obecnie w toku jest postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. W związku z powyższym Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. słusznie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, bowiem organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. jest zobowiązany do przeprowadzenia powtórnego postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty, a zatem sprawa podlega ponownej merytorycznej kontroli w jej całokształcie, bez ograniczenia co do jej poszczególnych części. Minister Infrastruktury i Rozwoju - jako organ II instancji w przedmiotowym postępowaniu - powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji, tj. nie została wydana decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. Organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i obowiązany jest orzec co do całości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżanej decyzji. Pozostawiając sprawę nierozpoznaną w pełnym zakresie organ odwoławczy dopuszcza się rażącego naruszenia przepisu art. 16 § 1 kpa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.10.2004 r., sygn. akt I SA 768/03; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.02.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1000/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 04.08.2010 r., sygn. akt II SA/Wa 242/10; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20.11.2007 r., sygn. akt II SA/Bd 786/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakres postępowania odwoławczego nie wyznaczają zatem granice odwołania, bowiem organ obowiązany jest orzec co do całości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej chociażby tylko w części decyzji. Na zakres postępowania prowadzonego w II instancji wpływ mają granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, a w związku z powyższym sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji co oznacza, iż postępowanie prowadzone jest wobec tych samych podmiotów oraz dotyczy tego samego przedmiotu. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015r. wnieśli M.R., E.D., J.R., J.P. i K.P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 127 § 3 w zw. z art. 16 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej, wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, złożenie przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do wyodrębnionej zarówno przedmiotowo jak i konstrukcyjnie części decyzji organu nadzoru, z uwagi na niepodzielność tego rodzaju spraw administracyjnych, skutkuje koniecznością rozpatrzenia tej sprawy co do jej istoty również w niezaskarżonej części, a tym samym, że wydane orzeczenie nie uzyskuje waloru ostateczności w zakresie niebędącym przedmiotem zaskarżenia, mimo że w w/w sprawy administracyjne mają charakter podzielny i znajduje do nich zastosowanie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.; 2. art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia stwierdzającego, że w odniesieniu do punktu 3 i punktu 4 decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 roku (znak [...]) wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] listopada 1963 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1962 r. odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip[...] i [...], mimo iż w tym zakresie w/w decyzja stała się ostateczna. Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżących nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, albowiem jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 lipca 2007r., sygn. akt I OSK 1441/06, "zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, weryfikacji w toku postępowania odwoławczego podlegają tylko decyzje nieostateczne. Poddanie kontroli decyzji ostatecznej jest sprzeczne zarówno z zasadą dwuinstancyjności, jak i zasadą trwałości decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie, decyzja organu pierwszej instancji, w części, w której nie została zaskarżona do Okręgowego Inspektora Pracy w O. stała się ostateczna, w związku z czym jej weryfikacja w toku postępowania odwoławczego stanowiłaby pogwałcenie zasady trwałości decyzji. Organ odwoławczy bowiem może orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem (zażaleniem), nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2003 r., sygn. IV SA 1608 -1609/02-niepublikowany)". Skarżący podnosili, że zobowiązanie organu administracyjnego do ponownego rozpoznania istoty sprawy, w wyniku złożenia przez stronę środków odwoławczych, o których mowa w art. 127 § 1 i 2 k.p.a., obejmuje również cześć rozstrzygnięcia, które nie zostało zaskarżone. Czym innym jest bowiem kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia wydanego w pierwszej instancji od rozpoznania co do istoty sprawy, dającej się wyodrębnić przedmiotowo części decyzji administracyjnej, co do której taki środek został wniesiony. Zdaniem skarżącego skoro w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju samodzielnie wyodrębnił w sentencji decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak [...]) cztery punkty, przyjmując za kryterium podziału poszczególne części nieruchomości [...] położonej przy ul.[...], nr hip [...] i [...] i ich przeznaczenie w Planie Zagospodarowania Przestrzennego W. , zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r., co do których to części zostały podjęte różne rozstrzygnięcia, to oznacza to, że zakres niniejszej sprawy ma charakter podzielny. Zgodnie natomiast z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielność sprawy oznacza tyle, "iż organ II instancji, wydając decyzję w wyniku złożonego środka odwoławczego, może zadziałać na podstawie art. 138 par. pkt 2 k.p.a., tzn. uchylić decyzje w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy" (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 55/08), co w niniejszej sprawie z pewnością jest dopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej "ppsa", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd przeprowadzając kontrolę zgodnie ze wskazanymi kryteriami doszedł do przekonania, że skarga podlegała oddaleniu w całości. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki : pkt 1 – jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 – gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o drugi przypadek, który ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.) Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Zatem postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego ((wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 606, Lex nr 1369011). W przedmiotowej sprawie organ zasadnie omówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że: "w odniesieniu do punktu 3 i punktu 4 decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].12.2013 r. (znak [...]) wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] listopada 1963 roku oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1962 roku odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul.[...], nr hip. [...] i [...] strony postępowania nie złożyły wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Organ zajmuje bowiem odmienne od skarżącego stanowisko w zakresie wykładni przepisów dotyczących skutków wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej. Minister Infrastruktury wskazał, że organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. jest zobowiązany do przeprowadzenia powtórnego postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty, a zatem sprawa podlega ponownej merytorycznej kontroli w jej całokształcie, bez ograniczenia, co do jej poszczególnych części. Minister Infrastruktury i Rozwoju - jako organ II instancji w przedmiotowym postępowaniu - powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji, tj. nie została wydana decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]grudnia 2013 r. Skarżący zaprezentowali odmienne stanowisko przyjmując, że skoro w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju samodzielnie wyodrębnił w sentencji decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak [...]) cztery punkty, przyjmując za kryterium podziału poszczególne części nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip [...] i [...] i ich przeznaczenie w Planie Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r., co do których to części zostały podjęte różne rozstrzygnięcia, to oznacza to, że zakres niniejszej sprawy ma charakter podzielny. Na tle przedmiotowej sprawy należy zaznaczyć, że zaświadczenie wydawane w trybie art. 217 k.p.a., nie może dotyczyć oceny prawnej organu. Żądanie wydania zaświadczenia wskazanej wyżej treści odnosi się natomiast do oceny prawnej i określonej wykładni przepisów. Konstrukcja zaświadczenia objętego dyspozycja art.217 k.p.a., nie może natomiast służyć rozstrzyganiu sporów na tym tle. Jak bowiem wynika z treści art. 217 k.p.a. zaświadczenie jest jedynie pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 1983 r. o sygn. akt I SA 268/83, ONSA 1983/1/47). Reasumując, Sąd uznał, że organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem. Tym samym, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.