I SA/Wa 37/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. K. występującej w imieniu własnym i K. S., B. W. oraz J. i J. C. i odwołania Prezydenta Miasta L., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za udział [...] części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną - ulicę [...] w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za przedmiotową działkę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem H. K., B. W., K. S. oraz J. i J. C. wnieśli odwołanie zrzucając Staroście [...] naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieustalenie odszkodowania na rzecz wszystkich współwłaścicieli za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną, pomimo wystąpienia ze stosownym wnioskiem w terminie ustawowym i tym samym wadliwe ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, że H. K. i K. S. nie złożyły wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie ustawowym. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie wydanej decyzji w całości i orzeczenie odszkodowania na rzecz wszystkich współwłaścicieli, tj. H. K., K. S., B. W. oraz J. i J. C. Decyzję Starosty [...] zaskarżył również w imieniu Gminy L. Prezydent Miasta L. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania zaskarżonej decyzji zarzucono oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który przy określeniu wartości rynkowej szacowanej nieruchomości nie zbadał istnienia transakcji drogowych na rynku regionalnym i krajowym ograniczając się tylko do obszaru miasta L. i tym samym błędnie przyjął do porównania wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych o dużych powierzchniach znacznie oddalonych od nieruchomości wycenianej, a ponadto niepotrzebnie zastosował niektóre współczynniki cech rynkowych nieruchomości, które miały znaczenie w procesie szacowania spornej nieruchomości i rzutowały na zawyżenie wartości tej nieruchomości. Po rozpatrzeniu złożonych odwołań organ II instancji stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Wojewoda [...] przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nieruchomość zajęta pod drogę publiczną gminną - ulicę [...] w L., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2, wchodząca w skład części nieruchomości oznaczonej dawnym numerem hipotecznym [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność H. K., B. W., K. S. oraz J. i J. C. Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną - ulicę [...] w L. Postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za tę nieruchomość zostało wszczęte wyłącznie na wniosek B. W. oraz J. i J. C. Z treści wniosku jasno wynika, że działają oni we własnym imieniu i wnoszą o "...ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w L., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...]1 (...)", nie wspominając o roszczeniach pozostałych współwłaścicielek, a tym bardziej nie przedkładając stosownych pełnomocnictw do występowania w ich imieniu. Wniosek podpisany został wyłącznie przez wnioskodawców. Organ II instancji wyjaśnił, że wprawdzie wniosek o odszkodowanie był podpisany tylko przez jedno z małżonków C., jednakże zgodnie z art. 36 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać składnikami majątkowymi objętymi ustawową wspólnością majątkową. Wykonywanie zarządu majątkiem wspólnym obejmuje zaś czynności, które dotyczą przedmiotów majątkowych należących do majątku wspólnego, w tym czynności zmierzające do zachowania tego majątku. Tym samym organ I instancji rozpatrując wniosek wyżej wskazanych osób był związany treścią tego wniosku i nie mógł zakładać, że współwłaściciele działają również w imieniu pozostałych współwłaścicieli: H. K. i K. S., tak jak to miało miejsce w przypadku wniosku z tej samej daty złożonego przez wszystkich byłych współwłaścicieli dotyczącego wszczęcia postępowania o ustalenie i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną, ulicę [...] w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą część nieruchomości oznaczonej dawnym numerem hipotecznym [...], zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [..] przez Starostę [...]. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1439/07 (publ. pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewoda wyjaśnił także, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 209 Kodeksu cywilnego stanowiący, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Organ podzielił bowiem stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 27 października 1971 r. (sygn. akt I CR 427/71, publ. OSN z 1972 r. nr 5, poz. 88, publ. LEX nr 1350), że przepis art. 209 k.c. nie dotyczy roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność, gdyż nie jest to czynność zmierzająca do zachowania wspólnego prawa. Roszczenie o wypłatę odszkodowania za odjętą własność nieruchomości jest bowiem roszczeniem o świadczenie podzielne, przy podzielności zaś świadczenia wierzytelność dzieli się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli. W związku z powyższym wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności. Jest to samodzielne uprawnienie współwłaściciela (wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 24 września 2002 r. sygn. akt I A/Ca 276/092, publ. OSA 2004/4/10, LEX nr 107374). Oznacza to, zdaniem organu II instancji, że skoro wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożyli tylko B. W. oraz J. i J. C., to postępowanie administracyjne wszczęte tym wnioskiem toczyło się tylko co do odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną odpowiadającego wielkości przysługującego im udziału we współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie to nie dotyczyło zatem interesu prawnego pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości H. K. i K. S., gdyż nie zgłosiły one w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie. Odnosząc się natomiast do prawidłowości ustalenia przez orzekający w sprawie organ wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a tym samym do zarzutów przedstawionych w odwołaniu Prezydenta Miasta L. Wojewoda wyjaśnił że odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca, stosownie do przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisów Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu (ale według stanu nieruchomości z dnia 29 października 1998 r.). Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz zgodnie ze standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.). Odnosząc się do oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przepisu obowiązującego do 25 sierpnia 2011 r., przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze miasta L. przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych objętych transakcjami sprzedaży w latach 2008-2010. Jak wyjaśnił biegły, na analizowanym rynku lokalnym obejmującym miasto L. w badanym okresie czasu nie odnotowano transakcji sprzedaży działek przeznaczonych bądź zajętych pod drogi publiczne, które mogłyby posłużyć jako materiał porównawczy. Taki stan rzeczy, wbrew zarzutom odwołania Prezydenta Miasta L., obligował rzeczoznawcę majątkowego do zastosowania sposobu obliczania odszkodowania, przewidzianego w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, a więc według wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Rzeczoznawca ze zbioru dostępnych transakcji wybrał próbkę 11 transakcji (strona 9 i 10 operatu) kupna-sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o cenach jednostkowych od [...] zł/m2 do [...]0 zł/m2. Ostatecznie, po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, dostęp do infrastruktury technicznej, wielkość i kształt działki, dojazd i droga dojazdowa oraz walory ekologiczne i uciążliwości) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących, wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości wyniosła [...] zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną na poziomie [...] zł według stanu na dzień 29 października 1998 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu. Ustalona w decyzji organu I instancji wysokość odszkodowania w kwocie [...] zł stanowi udział przypadający stronom postępowania jako spadkobiercom byłych współwłaścicieli nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną. Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że występujące w rozpatrywanej sprawie różnice w położeniu czy w powierzchni działek przyjętych do porównań z nieruchomością wycenianą nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, iż nie są to nieruchomości podobne, gdyż różnice te zostały skorygowane odpowiednim wskaźnikiem korygującym. Tym samym zarzut wzięcia do porównań zbyt dużych działek gruntu stanowiących przedmiot obrotu, w stosunku do zajętej pod drogę publiczną gminną nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [..] m2 Wojewoda uznał za nieuzasadniony. Z tych samych powodów nie mógł odnieść jego zdaniem skutku zarzut uwzględnienia w operacie szacunkowym nieruchomości położonych z dala od nieruchomości wycenianej. Wojewoda podkreślił, że strona skarżąca reprezentowana przez przedstawiciela miała możliwość kwestionowania operatu szacunkowego na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przed organem I instancji w dniu [...] czerwca 2011 r. z udziałem rzeczoznawcy majątkowego W. K., a także wniesienia ewentualnych uwag zgodnie z pismem organu I instancji z dnia [..] lipca 2011 r. informującym o prawie zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz o prawie składania ewentualnych wniosków lub pisemnych wyjaśnień, jednakże do dnia wydania zaskarżonej decyzji Starosty z takiej możliwości nie skorzystała. Na rozprawie administracyjnej przedstawiciel Prezydenta Miasta L. zakwestionował jedynie cenę 1 m2 szacowanej nieruchomości proponując jej wysokość w kwocie [...] zł/m2 ze względu na wzięcie przez biegłego do porównań nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, zamiast transakcji gruntów pod drogami, a pomimo uzyskanych wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego Prezydent Miasta L. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. swoje stanowisko jedynie w tym zakresie podtrzymał. W kontekście zastrzeżeń podnoszonych przez skarżącego w stosunku do operatu szacunkowego organ odwoławczy zauważył, że odwołujący się mógł skorzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jednak tego nie uczynił, ani do dnia wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji nie domagał się sporządzenia takiej oceny. Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że po dacie wydania zaskarżonej decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. wskutek nowelizacji przepisów, dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Nr 165, poz. 985), która to nowelizacja weszła w życie dnia 26 sierpnia 2011 r., zmianie uległ § 36 przedmiotowego rozporządzenia wskazujący na sposób wyceny m.in. nieruchomości, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organ odwoławczy jest organem o charakterze reformatoryjnym, którego obowiązkiem jest uwzględnienie zmiany stanu prawnego sprawy zaistniałego po wydaniu decyzji organu I instancji. W tej sytuacji, stosownie do art. 136 i art. 84 § 1 kpa, Wojewoda pismem z dnia 16 września 2011 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego z zapytaniem, czy w związku z nowelizacją przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zmieniły się uwarunkowania prawne wyceny w sposób rzutujący na określenie wartości w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2010 r. i czy w związku z tym ustalenia tego operatu pozostają aktualne po powyższej zmianie przepisów. W odpowiedzi na to wystąpienie przy piśmie z dnia 18 października 2011 r. Starosta przekazał klauzulę rzeczoznawcy do operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. datowaną na dzień 8 października 2011 r., sporządzoną na podstawie § 57 ust. 1 i § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, którą to klauzulą biegły potwierdził aktualność operatu podnosząc w uzasadnieniu, że "W okresie od dnia wykonania operatu szacunkowego nie wystąpiły istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, natomiast zmiany uwarunkowań prawnych wynikające ze zmiany Rozporządzenia Rady Ministrów (Dz. U. z 2011 Nr 165, poz. 985) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie miały istotnego wpływu ani na przyjęte podejście i metodę wyceny, ani na jej wynik(...)". Równocześnie Wojewoda wyjaśnił, że Prezydent Miasta L. w dołączonym do odwołania piśmie wspomina o transakcjach dotyczących terenów komunikacyjnych, tymczasem terenów komunikacyjnych nie można utożsamiać z nieruchomościami drogowymi o których mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia po nowelizacji. Także z akt sprawy nie wynikają fakty pozostające w sprzeczności z ustaleniami operatu szacunkowego w powyższym zakresie. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że przyjęty w operacie szacunkowym sposób wyceny zgodny z wytycznymi § 36 sprzed zmiany rozporządzenia spełnia także wymogi znowelizowanych przepisów. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Na decyzję Wojewody [..] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska L. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) w zw. z § 4 ust. 2 oraz ust. 3 i z § 36 ust. 2 pkt 2 oraz z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) poprzez oparcie się na sporządzonej w sposób nieprawidłowy (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położoną pod drogą publiczną ul. [...] w L., co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy, naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. Mając na uwadze przedstawione zarzuty skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu złożonej skargi skarżąca Gmina przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi dokonana przez organy orzekające ocena prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, na podstawie którego określone zostało odszkodowanie należne B. W. oraz J. i J. C. za przejętą pod drogę publiczną (ulicę [...]) nieruchomość. Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowa działka nr [...] o powierzchni [...] m2 zajęta została pod drogę gminną ulicę [...]. Fakt ten został potwierdzony ostateczną decyzją Wojewody [...] [...] lipca 2007 r., wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w której organ wojewódzki stwierdził nabycie przez Gminę Miejską L. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W myśl art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi w tym przypadku wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5 ustawy). Ze względu na to, że w rozpatrywanej sprawie przejęcie prawa własności następowało ex lege, czyli z mocy prawa, to niezbędne było wydanie na wniosek uprawnionych podmiotów odrębnej decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z analizy akt sprawy wynika, że wysokość odszkodowania w rozpatrywanej sprawie ustalona została na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) przy wycenie przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Przy metodzie korygowania ceny średniej, jaka została zastosowana w przedmiotowym operacie, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenionej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikiem korygującym, uwzględniającym różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Z analizy powołanego powyżej operatu szacunkowego wynika, że do wyceny rzeczoznawca zastosował § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. z uwagi na fakt, że na rynku lokalnym obejmującym miasto L. nie stwierdzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. Przy określaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca wziął pod uwagę 11 transakcji dokonywanych w latach 2008-2009 na obszarze miasta L. Kryterium wyboru przez rzeczoznawcę tych transakcji z bazy danych stanowiło podobieństwo podlegających obrotowi nieruchomości do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji, sąsiedztwa, stanu zurbanizowania otoczenia, możliwości uzbrojenia terenu w media, wielkości i kształtu działki, dojazdu oraz innych cech rynkowych, np. walorów ekologicznych, uciążliwości. Na podstawie tych transakcji rzeczoznawca ustalił cenę średnią za 1 m2 działek na poziomie [...] zł. Rzeczoznawca dokonał również procentowej oceny wpływu cech rynkowych na wartość nieruchomości i ustalił wysokość współczynników korygujących. W efekcie dokonanej analizy rzeczoznawca ustalił wartość 1 m2 wycenianej działki na poziomie [...] zł. Wysokość ta mieści się w przedziale cenowym cen rynkowych nieruchomości podobnych ustalonym w dokonanej analizie rynku. W ocenie Sądu operat szacunkowy, na podstawie którego organy ustaliły wysokość należnego odszkodowania, został sporządzony zgodnie z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Dodatkowo wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154. Zgodnie zaś z treścią art. 156 ust. 4 powołanej ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] kwietnia 2010 r. Posiada on klauzulę umieszczoną przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] października 2011 r. a zatem organy obu instancji uprawnione były do jego wykorzystania. Jednakże, jak zasadnie podniósł to organ II instancji, po dacie wydania decyzji przez Starostę Powiatu [...] na skutek nowelizacji przepisów powołanego rozporządzenia, dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Nr 165, poz. 985), która weszła w życie dnia 26 sierpnia 2011 r., uległ zmianie § 36 przedmiotowego rozporządzenia wskazujący na sposób wyceny m.in. nieruchomości, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie natomiast z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Tę zatem okoliczność (zmianę stanu prawnego) organ odwoławczy musiał wziąć pod uwagę z urzędu. W ocenie Sądu sama zmiana przepisów rozporządzenia nie oznacza, że sporządzone pod rządami dotychczasowych regulacji operaty szacunkowe stają się nieważne, jednakże ograniczona zostaje możliwość wykorzystania ich jako dowodów w sprawie, wyłącznie do przypadków, gdy przyjęte w nich założenia odpowiadają założeniom i zasadom wynikającym ze znowelizowanych przepisów. Bez znaczenia przy tym dla oceny skutków wywołanych zmianą przepisów mających zastosowanie w sprawie ma fakt, że zmiana ta nastąpiła na etapie postępowania odwoławczego. Istotą bowiem postępowania instancyjnego jest dwukrotne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym dochodzi do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w toku którego obowiązkiem organu jest uwzględnienie także okoliczności, które zaistnieją lub ujawnią się już po wniesieniu odwołania. Dlatego też, zdaniem Sądu, ważne jest żeby dokonując oceny sporządzonego operatu i jego przydatności jako dowodu w sprawie, rozpoznający odwołanie organ, orzekający po dniu 26 sierpnia 2011 r., dokonał tej oceny w kontekście aktualnie obowiązujących przepisów powołanego rozporządzenia. Jak wynika z analizy akt sprawy, takie dodatkowe postępowanie wyjaśniające Wojewoda [...] przeprowadził. Wystąpił bowiem do rzeczoznawcy majątkowego z zapytaniem, czy w związku z nowelizacją przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zmieniły się uwarunkowania prawne wyceny w sposób rzutujący na określenie wartości w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2010 r. i czy w związku z tym ustalenia tego operatu pozostają aktualne po powyższej zmianie przepisów. W odpowiedzi organ I instancji nadesłał klauzulę do operatu szacunkowego datowaną na dzień [...] października 2011 r., którą to klauzulą biegły potwierdził aktualność spornego operatu i dodatkowo wyjaśnił, że zmiany uwarunkowań prawnych wynikające ze zmiany rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie miały istotnego wpływu ani na przyjęte podejście i metodę wyceny, ani na jej wynik. Po przeanalizowaniu stanowiska rzeczoznawcy organ II instancji stanął na stanowisku, że operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. określił wartość nieruchomości w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w jego brzmieniu przed zmianą, czyli na podstawie cen gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Po zmianie tego rozporządzenia, dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w § 36 ust. 4 rozporządzenia zachowano powyższy sposób wyceny na potrzeby art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, o ile określenie wartości nie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zgodnie z zapisem na stronie 7 przedmiotowego operatu szacunkowego w badanym okresie na rynku lokalnym nie było transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że przyjęty w operacie szacunkowym sposób wyceny zgodny z wytycznymi § 36 sprzed zmiany rozporządzenia, spełnia także wymogi znowelizowanych przepisów, a Sąd orzekający, co do zasady, to stanowisko podziela. Sąd wziął przy tym także pod uwagę fakt, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne toczy się już od 2005 r. czyli przeszło 6 lat, zaś zajęcie bez tytułu prawnego nieruchomości nastąpiło przed 1988 r., czyli od tego czasu (ponad 24 lata) kwestia należnego byłemu właścicielowi nieruchomości odszkodowania nie została przez Gminę uregulowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10 pokreślił, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobligowany jest zbadać, czy organ prawidłowo, zgodnie z m.in. przepisami postępowania art. 77 § 1 i art. 80 kpa, dokonał oceny tego dowodu. Dokonując zatem tej oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz zgromadzonego w aktach materiału dowodowego Sąd orzekający doszedł do przekonania, że organy prawidłowo uznały, że sporny operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego został sporządzony zgodnie z prawem, wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę dobrze wyjaśniony i uzasadniony. Jak wynika z treści operatu został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, zarówno odnoszące się do stanu nieruchomości (przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne, źródła danych merytorycznych, określa daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisuje i określa stan nieruchomości w kontekście jej stanu prawnego, lokalizacji, stanu i stopnia wyposażenia w infrastrukturę techniczną, komunikacji, sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, a także przeznaczenia nieruchomości), jak i samej wyceny (wybór podejścia, metody i techniki wyceny, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, określenie wagi i ocenę cech rynkowych, określenie sumy współczynników korygujących oraz wartość przedmiotu wyceny), nie zawiera niejasności, nielogiczności, sprzeczności, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując wyceny gruntu rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie istotne cechy szacowanej nieruchomości, zarówno te, które miały wpływ na podwyższenie, jak i na obniżenie jej wartości. Uwzględnił wszelkie elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości oraz dostatecznie wyjaśnił założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, a także wskazał wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Wobec powyższego mógł on stanowić podstawę do określenia wysokości należnego odszkodowania, co zasadnie stwierdziły organy orzekające w rozpatrywanej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że za polemikę z ustaleniami biegłego Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące przyjęcia do porównań nieruchomości z innego obrębu ewidencyjnego niż nieruchomość wyceniana i o znacznie różniących się powierzchniach od nieruchomości szacowanej (o większej powierzchni). Jeżeli chodzi o pierwsze zagadnienie, to Sąd zauważa, że określenie wartości nieruchomości poprzedzone jest analizą rynku nieruchomości, przy czym w przypadku stosowania metody korygowania ceny średniej musi być to rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia). Ten zakres obowiązków należy do biegłego i to biegły decyduje, jaki rynek jest w jego ocenie miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje jedynie biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności skoro wszystkie 11 transakcji wybranych przez rzeczoznawcę dotyczyły nieruchomości położonych na terenie miasta L., a powołane wyżej przepisy regulujące kwestię sporządzania operatów szacunkowych nie zawierają wymogu, aby wybrane transakcje dotyczyły nieruchomości położonych w tym samym obrębie ewidencyjnym. W ocenie Sądu orzekającego wymóg taki nie ma żadnego uzasadnienia. Jeżeli chodzi o drugą kwestię, to Sąd zauważa, że przy stosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej cechy mające wpływ na wartość nieruchomości położonych na właściwym rynku lokalnym określa biegły kierując się wiedzą specjalną (art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 ugn). Cechy te stanowiły podstawę wyboru nieruchomości podobnych. Uwzględnienie w wycenie istniejących różnic cech nieruchomości przyjętych do porównania w stosunku do nieruchomości wycenianej dokonywane jest za pomocą współczynników korygujących, które w analizowanym operacie zostały zastosowane. Zważyć należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania swojej wiedzy specjalistycznej oraz dołożenia należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości ściśle specjalnych. W rozpatrywanej sprawie organy administracji sprawdziły w sposób wyczerpujący, na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł swoje twierdzenia i skontrolowały prawidłowości tego rozumowania. Skoro organy uznały, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania, to brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu, czy też o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwie jednak uprawnienie takie przysługiwało stronie niezadowolonej. Dlatego właśnie, jeżeli skarżąca Gmina miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to miała możliwość skorzystania z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten, prezentowany przez sąd, znajduje potwierdzenie w obowiązującym orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1107/05 oraz z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 547/07. Jak wynika z akt sprawy, z tej możliwości skarżąca Gmina Miejska jednak nie skorzystała opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych decyzji. W tej sytuacji postawione w skardze zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego nie popartą żadnym rzetelnym dowodem. Sąd nie podziela także zarzutu skargi o naruszeniu art. 7, 8, 11 i 77 kpa. Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy i zupełny. Należycie także zebrały i wyczerpująco oceniły materiał dowodowy, który posłużył za podstawę wydania merytorycznie prawidłowych decyzji. W szczególności dokonując analizy sporządzonego operatu szacunkowego Sąd nie stwierdził wystąpienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować uznaniem za wadliwe przyjęcia go przez organy jako dowodu w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.