I SA/Wa 401/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi E. F. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 listopada 2023 r. nr KKU-246/23 w przedmiocie odmowy udostępnienia do wglądu akt administracyjnych oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 16 listopada 2023 r., nr KKU-246/23, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej również jako "Komisja/organ") – utrzymała w mocy postanowienie Wojewody Opolskiego (dalej również jako "Wojewoda/organ I instancji") z 21 sierpnia 2023 r., nr [...] , odmawiające udostępnienia akt sprawy zawierających decyzję Wojewody Opolskiego z 6 czerwca 1992 r. Zaskarżone postanowienie Komisji zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 11 sierpnia 2023 r. E. F. (dalej również jako "Skarżąca"), reprezentowana przez adwokata, wniosła o umożliwienie wglądu do akt sprawy zawierających decyzję Wojewody Opolskiego z 6 czerwca 1992 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę O. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości państwowych objętych księgą wieczystą nr [...] , prowadzoną przez Sąd Rejonowy w O. . Postanowieniem z 21 sierpnia 2023 r., nr [...] , Wojewoda odmówił udostępnienia akt sprawy zawierających decyzję Wojewody Opolskiego z 6 czerwca 1992 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił przede wszystkim, że Skarżąca nie wskazała ani znaku sprawy zakończonej wydaniem decyzji Wojewody Opolskiego z 6 czerwca 1992 r., ani numerów geodezyjnych nieruchomości, które zostały objęte decyzją komunalizacyjną z 6 czerwca 1992 r. Tym niemniej organ I instancji stwierdził, że stroną postępowania komunalizacyjnego była jedynie Gmina O. , natomiast Skarżąca we wniosku wskazała, że jest spadkobiercą po F. N. , który był posiadaczem skomunalizowanej nieruchomości. W tej sytuacji Wojewoda przyjął, że posiadanie nie jest źródłem interesu prawnego, pozwalającego uznać posiadacza za stronę postępowania. Na tej podstawie organ I instancji przyjął, że Skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji, zdaniem Wojewody, nie posiada również interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 6 czerwca 1992 r., a zatem nie posiada przymiotu strony w tamtej sprawie, co oznacza, że nie może obecnie żądać dostępu do akt tegoż postępowania. Na powyższe postanowienie Wojewody zażalenie złożyła Skarżąca podnosząc, że organ I instancji błędnie zaniechał zbadania dokumentów znajdujących się w aktach księgi wieczystej nr [...] , ponieważ mogą się tam znajdować informacje na temat kręgu poprzednich właścicieli nieruchomości, w tym F. N. . Zaskarżonym postanowieniem z 16 listopada 2023 r., nr KKU-246/23, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy postanowienie Wojewody Opolskiego z 21 sierpnia 2023 r., nr [...] , odmawiające udostępnienia akt sprawy zawierających decyzję Wojewody Opolskiego z 6 czerwca 1992 r. W uzasadnieniu swojego postanowienia Komisja wyjaśniła, że wniosek Skarżącej dotyczy umożliwienia wglądu do akt zawierających decyzję Wojewody Opolskiego z 6 czerwca 1992 r. Jak zauważyła Komisja, interes prawny wykazano powołaniem się na posiadanie poprzednika prawnego Skarżącej - F. N. . Zdaniem Komisji, nie zostało to jednak wykazane zarówno w zakresie posiadania jak i spadkobrania, ponieważ do wniosku załączono jedynie niepoświadczoną kopię notarialnej umowy darowizny. Nie wskazano również numerów konkretnych działek, jak też numeru decyzji. Organ wskazał zatem na treść art. 73 § 1 k.p.a., z którego wynika prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a., w tym do udostępnienia do wglądu akt sprawy, co przysługuje jedynie podmiotowi, który ma przymiot strony w postępowaniu głównym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie organu, Skarżąca nie spełnia tego wymogu, dlatego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Posiadacz nie ma bowiem interesu prawnego i nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego. Organ wyjaśnił również, że Skarżąca w sposób całkowicie nieuprawiony próbuje przenieść na organ ciężar poszukiwania w księdze wieczystej numerów skomunalizowanych działek, a w rezultacie ustalania interesu prawnego Skarżącej. Skargę na postanowienie Komisji wywiodła Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając je w całości oraz zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa, tj.: 1) art. 28 w zw. z art. 77 w zw. z art. 6-12 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia wglądu do akt sprawy Wojewody Opolskiego zakończonej wydaną decyzją z 6 czerwca 1992 r., w sytuacji gdy z postanowienia nie wynika by organ wszechstronnie rozważył wniosek, a wręcz przeciwnie, wynika iż ograniczył się li tylko do treści wniosku, a w szczególności nie odniósł się do kwestii czy F. N.miał jakikolwiek związek z nieruchomością objętą księgą wieczystą nr [...]; 2) art. 20 w zw. z art. 21 w zw. z art. 64 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 77 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę zbadania statusu strony postępowania. Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody Opolskiego z 21 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła szczegółowe argumenty na poparcie postawionych zarzutów. W szczególności podniesiono, że we wniosku Skarżąca wskazała jako uzasadnienie ważny interes prawny wywodzony z praw spadkowych po F. N. (pradziadku Skarżącej). Podano również, iż małżonkowie F. i M. N. byli właścicielami nieruchomości położonej w B. dawnej działki nr [...] zapisanej w dawnej księdze wieczystej (dawnym wykazem hipotecznym) [...] . Skarżąca wskazała, że jak wynika z informacji uzyskanej z Wydziału Ksiąg Wieczystych wykaz hipoteczny [...] zaginął w trakcie II Wojny Światowej. Jak wyjaśniła dalej Skarżąca, obecnie okazało się iż właścicielem nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] jest Gmina O. . Z danych ujawnionych w księdze wieczystej wynika z kolei, iż dnia 26 czerwca 1992 r. została wydana przez Wojewodę Opolskiego decyzja, a 8 sierpnia 1993 roku doszło do sprzedaży nieruchomości. Skarżąca chce zatem poznać treść decyzji i ich adresatów, albowiem zachodzi obawa, iż decyzje te mogły być wadliwie doręczane. Jednocześnie wskazała, iż całość dokumentacji wskazującej uprawnienia Skarżącej znajduje się w zbiorze dokumentów księgi wieczystej nr [...] , z której to księgi również wynika, iż dawną księgą wieczystą był wykaz hipoteczny [...] , co wskazuje na istnienie interesu prawnego we wgląd do akt księgi wieczystej. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 73 § 1 i § 2 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, jak też może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Uprawnienia wymienione w art. 73 k.p.a. przysługują stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony. Stosowanie zaś do art. 74 § 2 k.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73 k.p.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. jako podlegające zaskarżeniu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego. Do wydania postanowienia na podstawie k.p.a. uprawniony jest ten organ, który na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. zobowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek, odpisów lub kopii. W realiach niniejszej sprawy organy obu instancji uznały, że Skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania zakończonego wydaniem przez Wojewodę Opolskiego decyzji z 6 czerwca 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę O. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości państwowych objętych księgą wieczystą nr [...] , prowadzoną przez Sąd Rejonowy w O. . Swoje stanowisko organy uzasadniły tym, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Postępowanie to nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego, posiadacza lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Skoro zaś Skarżąca powołuję się jedynie na fakt posiadania skomunalizowanych nieruchomości przez swojego poprzednika prawnego, to ma to ten skutek, zdaniem organów, że Skarżąca nie może zostać uznana za stronę wspomnianego postępowania w sprawie komunalizacji mienia i z tego powodu nie można jej udostępnić do wglądu akt tego postępowania. Ponadto, organy zarzuciły Skarżącej, że nie wykazała następstwa prawnego po F. N.. Zdaniem Skarżącej, F. N. był posiadaczem, a zatem także właścicielem nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] . Skoro zatem dawną księgą wieczystą był wykaz hipoteczny [...] , w którym jako właściciele byli ujawnieni małżonkowie F. i M.N., to ich spadkobiercy (w tym Skarżąca) mają prawo poznać w jaki sposób doszło do wyłączenia nieruchomości należących do spadkobierców z masy spadkowej. Skarżąca podniosła, że bez wglądu w dokumenty źródłowe znajdujące się w aktach księg wieczystych nie sposób było określić charakteru tego posiadania. Zdaniem Skarżącej, okoliczność ta umknęła uwadze organów, co jest niezwykle istotne mając na uwadze charakter niniejszej sprawy. Mając na uwadze tak zakreślony krąg zagadnień istotnych niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że nie sposób przyznać racji Skarżącej, że na chwilę obecną posiada, jak też posiadała w przeszłości (lub jej poprzednik prawny), tytuł prawny do nieruchomości objętej księgą wieczystą o numerze [...] , prowadzoną przez Sąd Rejonowy w O. . W tym miejscu wyjaśnić należy, czego nie zauważyła Skarżąca formułując wniosek z 11 sierpnia 2023 r. (podniosła to dopiero w skardze do WSA), ani orzekające w sprawie organy obu instancji, że podstawą nabycia przez Gminę O. własności nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] była decyzja Wojewody Opolskiego z 26 czerwca 1992 r., a nie jak błędnie wskazano we wniosku, oraz zaskarżonych postanowieniach organów – decyzja Wojewody Opolskiego z 6 czerwca 1992 r. Informacja ta wynika wprost z treści działu II wspomnianej księgi wieczystej. Przeoczenie to ze strony organów nie mogło jednak wpłynąć na odmienną ocenę Sądu wobec zaskarżonych rozstrzygnięć, ponieważ kierunkowo są one prawidłowe. Wyjaśnić należy również, że organ administracji, aby mógł udostępnić akta administracyjne musi dysponować wiedzą, co do zakresu żądania wnioskodawcy. Dlatego też podanie winno być sformułowane na tyle precyzyjnie, aby organ nie miał wątpliwości co do jego przedmiotu. Ponadto podkreślić należy, że organ jest związany żądaniem wniosku, który określa przedmiot sprawy. Dodatkowo wskazać wypada, że jak wskazuje się również w judykaturze, stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji. Stanowisko to jest w orzecznictwie ugruntowane (zob. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 4003/18 oraz powołane w nim wyroki NSA z: 16 listopada 2018 r., I OSK 190/17; 9 maja 2017 r., I OSK 1181/15; 10 lutego 2017 r., I OSK 2099/16; 16 maja 2012 r., I OSK 660/11; 13 kwietnia 2012 r., I OSK 511/11, 9 grudnia 2020 r., I OSK 2747/18, 25 stycznia 2021 r., I OSK 1830/20). W sytuacji zatem gdy wnioskodawca żąda dostępu do akt sprawy komunalizacyjnej, to jego obowiązkiem jest wykazanie takiego tytułu do nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów, że Skarżąca nie sprostała temu obowiązkowi. Powyższe skłania Sąd do wniosku, że nie doszło do naruszenia przez organy art. 73 § 1 k.p.a., a organy zasadnie w tej sytuacji zastosowały art. 74 § 2 k.p.a., wydając postanowienia odmowne. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że Skarżącej nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w zakończonej sprawie komunalizacyjnej, a co za tym idzie także prawo do uzyskania dostępu do akt tego postępowania. Przede wszystkim Skarżąca w żaden sposób nie wykazała następstwa prawnego po F. N. , którego uważa za posiadacza/właściciela skomunalizawanej nieruchomości. Okoliczność spadkobrania po wymienionej osobie nie wynika bowiem ani z kopii załączonego do wniosku z 11 sierpnia 2023 r. aktu notarialnego (umowy darowizny z 23 października 2019 r.), ani z żadnego innego dokumentu zgormadzonego w aktach administracyjnych sprawy. Z kolei, Skarżąca nie zaoferowała w tym zakresie istotnych wyjaśnień czy dowodów, wszak za takowe nie mogą być uznane załączone do skargi kserokopie (mało czytelne) wypisu z rejestru gruntów dotyczących działek objętych dawnym wykazem hipotecznym [...] oraz obwieszczenia Sądu Rejonowego w O. o wszczęciu postępowania w sprawie założenia księgi wieczystej dla nieruchomości objętych dawnym wykazem hipotecznym [...] . Twierdzenie natomiast, że takowe znajdują się w zbiorze dokumentów księgi wieczystej nr [...] , czego organy nie wzięły pod uwagę, jest o tyle chybione, gdyż dostęp do zbioru dokumentów tejże księgi przysługuje samej Skarżącej z racji tego, że jest do niej wpisana jako właściciel. Jak bowiem stanowi art. 361 ust. 2 i ust. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, akta księgi wieczystej może przeglądać, w obecności pracownika sądu, osoba mająca interes prawny oraz notariusz, natomiast odpisy dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych wydaje się na żądanie osób mających interes prawny lub na żądanie sądu, prokuratora, notariusza, organu administracji rządowej albo jednostki samorządu terytorialnego. W takiej zatem sytuacji nic nie stało na przeszkodzie aby Skarżąca przedstawiła organom całość dokumentacji wskazującej na istnienie interesu prawnego po stronie Skarżącej w niniejszej sprawie. Oczekiwanej aktywności Skarżącej jednak zabrakło. Uszło przy tym uwadze Skarżącej, że nie jest rolą organu administracji poszukiwanie za Skarżącą dowodów potwierdzających przymiot strony w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem. Z tym samym względów za błędny uznać należy także pogląd Skarżącej, że obowiązkiem organów było ustalenie czy F. N. miał jakikolwiek związek z nieruchomością objętą księgą wieczystą nr [...] , w szczególności czy był kiedykolwiek jej właścicielem lub posiadał do niej inny tytuł prawny. Jest wręcz odwrotnie – to obowiązkiem Skarżącej jako wnioskodawcy żądającej dostępu do akt komunalizacyjnych, jest wykazanie, że na datę 27 maja 1990 r. Franciszkowi Nowara przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości objętej decyzją Wojewody Opolskiego z 26 czerwca 1992 r. Zaznaczyć przy tym jednak należy, że jak słusznie wskazały organy, posiadanie jako stan jedynie faktyczny, a nie prawny, nie kreuje po stronie posiadacza interesu prawnego, ergo posiadacz nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego. Skarżąca podnosi co prawda, że F. N. był właścicielem dawnej działki nr [...] (położonej w B. ), która poprzednio zapisana była w dawnym wykazie hipotecznym [...] , niemniej jednak Skarżąca nie przedstawia na potwierdzenie tej okoliczności żadnego dowodu. Z kolei, księga wieczysta nr [...] , w której dawna działka nr [...] uprzednio widniała (poz. 89 zupełnej treści księgi wieczystej z Systemy Elektronicznych Ksiąg Wieczystych), zawiera informację, że została założona dla nieruchomości, dla której nie była prowadzona księga wieczysta. W konsekwencji zgłoszony w skardze zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. nie mógł odnieść skutku, ponieważ art. 28 k.p.a. samodzielnie nie kreuje interesu prawnego, zawsze wymaga wskazania na taką normę (w tym przypadku tytuł prawny do nieruchomości), która określone uprawnienia lub obowiązki nakłada na podmiot. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy nie można zarzucić organom administracji publicznej orzekającym w sprawie naruszenia przepisów postępowania wskazanych w zarzutach skargi, w szczególności art. 28, art. 73 § 2, art. 74 § 2, oraz 77 k.p.a. Skoro bowiem wniosek o wgląd do akt pochodził od osoby, która nie uczestniczyła w postępowaniu decyzją tą zakończonym jako strona (podobnie jej poprzednik prawny), jak również nie wykazała interesu prawnego w tej sprawie, to uzasadniona była odmowa udostępnienia akt sprawy. Sąd orzekający nie dopatrzył się również aby organy naruszyły jakiekolwiek przepisy Konstytucji RP. W tych też okolicznościach uzasadnione było oddalenie skargi, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł w wyroku.