I SA/Wa 420/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2012 r. sprawy ze skargi A. V. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego A. V. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. V. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Społeczno - Administracyjny z dnia [...] września 1970 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za część nieruchomości o powierzchni [...], położonej w G., wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G., stanowiącej współwłasność M. V., B. V. i R. V., wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Społeczno - Administracyjny z dnia [...] marca 1970 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] marca 1970 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G., wpisanej w księdze wieczystej Powiatowego Biura Notarialnego w G., oznaczonej jako parcela nr [...] stanowiącej współwłasność M. V., B. V. i R. V., a decyzją z dnia [...] września 1970 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzekło o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną ww. decyzją z dnia [...] marca 1970 r. nieruchomość, w części dotyczącej nieruchomości położonej w G. Pismem z dnia 22 grudnia 2004 r. A. V. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, m.in., ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1970 r. ze względu na rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem opinie szacunkowe wywłaszczanych nieruchomości były sporządzane przez biegłych powoływanych przez wnioskodawcę wywłaszczenia. Opinie te nie były przedkładane właścicielom wywłaszczanych nieruchomości zarówno przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego jak i w jego trakcie, a ponadto biegły nie brał udziału w rozprawie administracyjnej. Pismem z dnia 29 lipca 2005 r. A. V. rozszerzył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1970 r. o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości. Pismem z dnia 10 października 2005 r. A. V. ograniczył wniosek poprzez wskazanie, iż żąda stwierdzenia nieważności jedynie decyzji odszkodowawczej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1970 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Minister Budownictwa umorzył postępowanie prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1970 r. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Minister Infrastruktury umorzył postępowanie z wniosku A. V. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1970 r. Pismem z dnia 27 czerwca 2011 r. A. V. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wskazując w uzasadnieniu, że w dotychczasowej praktyce zarówno sądy administracyjne jak i organy administracyjne nie miały zastrzeżeń i wątpliwości co do właściwości organów w przedmiotowej sprawie; domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. w zakresie zaskarżenia i orzeczenie w tym zakresie [zgodnie] z wnioskiem skarżącego. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że jak wskazał w decyzji z dnia [...] maja 2011 r., właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia - niepublikowane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. II SA 1484/03, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.). Zgodnie z art. 14 tej ustawy, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ze względu na położenie nieruchomości; odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, zgodnie z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wskazał Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] maja 2011 r., przedmiotowa decyzja została wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. jako organ pierwszej instancji, a strony nie skorzystały z przysługującego im prawa odwołania do organu drugiej instancji - Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji. W celu ustalenia organu właściwego do oceny legalności tego orzeczenia należy, zdaniem organu, najpierw poszukać organu, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, ponieważ o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1997/04, LEX nr 164765). Zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej, a ponadto zgodnie z art. 129 tej ustawy, odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Minister Infrastruktury wskazał, że w obecnym systemie prawnym organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Społeczno - Administracyjny z dnia [...] września 1970 r. jest Wojewoda [...]. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym [stanowiskiem], organ skoro wszczął postępowanie to powinien je procesowo zakończyć, na przykład stosując art. 105 § 1 kpa, a gdy tego rodzaju decyzja stanie się ostateczna, może przekazać sprawę organowi właściwemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. II OSK 128/08, Lex nr 515196, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 35/2010, Lex nr 2265571). Skoro więc, zdaniem organu, organem właściwym w niniejszej sprawie jest Wojewoda [...], to postępowanie prowadzone przez Ministra Infrastruktury jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć, natomiast wniosek A. V. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Społeczno - Administracyjny z dnia [...] września 1970 r. zostanie przekazany, według właściwości, do Wojewody [...] odrębnym pismem. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. V., zarzucając rozstrzygnięciu wydanie go z naruszeniem art. 19, 65 oraz art. 105 kpa poprzez ich zastosowanie, i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Społeczno - Administracyjny z dnia [...] września 1970 o przyznaniu odszkodowania za część nieruchomości o powierzchni [...], położonej w G., opisanej w księdze wieczystej, stanowiącej współwłasność M. V., B. V. i R. V., wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Społeczno - Administracyjny z dnia [...] marca 1970 r. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca naruszają przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem A. V. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G, Wydział Społeczno - Administracyjny z dnia [...] września 1970 r. o przyznaniu odszkodowania za część nieruchomości o powierzchni [...], położonej w G., opisanej w księdze wieczystej, stanowiącej współwłasność M. V., B. V. i R. V., wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Społeczno - Administracyjny z dnia [...] marca 1970 r., i toczyło się w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym w art. 156 § 1 kpa. Minister Infrastruktury uznał, że jeżeli organ - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., który wydał decyzję ostateczną, poddaną jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach, stosownie do art. 17 kpa. Ponieważ obecnie organem pierwszej instancji właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta zgodnie z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a organem wyższego stopnia jest wojewoda, zgodnie z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, Minister Infrastruktury uznał, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1970 r. powinien być wojewoda, co oznacza konieczność umorzenia toczącego się przed nim postępowania. 4. Odnosząc się do powyższej koncepcji organu, polegającej na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, wskazać należy, że istotnie znajduje ona potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie (m. in. M. Jaśkowska - komentarz do art. 157 K.p.a., LEX 2009, niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r., II SA 1484/03). Zdaniem Sadu nie jest to jednak słuszna koncepcja w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w zwykłym trybie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podkreślenia wymaga, że powyższy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów w zakresie wywłaszczenia i nadal w powinna być stosowana (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt: I SA/Wa 809/11, I SA/Wa 935/11, I SA/Wa 870/11 orzeczenia.nsa.gov.pl) . 5. Przypomnieć również należy, że art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wskazywał jako właściwy rzeczowo organ do orzekania o wywłaszczeniu oraz odszkodowaniu – organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Mając na uwadze art. 157 § 1 zd. 1 w związku z art. 17 pkt 2 kpa należy uznać, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dniu 21 września 1970 r. było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. jest właściwy w sprawie minister, będący organem nadrzędnym nad wojewodą, który obecnie pełni funkcję organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). W obecnie obowiązującym stanie prawnym, w związku z przekształceniem z dniem 18 listopada 2011 r. Ministerstwa Infrastruktury w Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1970 r. 6. Mając powyższe na uwadze, nie sposób zgodzić się z oceną organu, że skoro starosta w obecnym stanie prawnym orzeka w tych sprawach jako organ pierwszej instancji, to wojewoda będzie właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej z 1970 r., kiedy orzekał o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w pierwszej instancji organ szczebla wojewódzkiego. Początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie Sąd Najwyższy dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda - art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu, a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia stał się starosta, a zgodnie z art. 129 ust. 1 - odszkodowanie również ustala starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął Sąd Najwyższy "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 i art. 157 §1 kpa i należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. 7. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.