I SA/Wa 455/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania B. M. (dalej jako skarżąca) - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...], odmawiającą przyznania B. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem J. M.. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że w dniu [...] listopada 2019 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że w 2019 r. zaprzestała wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym w celu sprawowania opieki nad swoim mężem J. M. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem J. M. legitymującym się orzeczeniem o znacznej niepełnosprawności. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Po rozpatrzenie odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] - w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy -utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane, gdy niepełnosprawność osoby nad którą ma być sprawowana opieka powstała po ukończeniu przez nią 18 roku życia lub 25 roku życia w odniesieniu do tych osób, które stały się niepełnosprawne w czasie nauki w szkole lub szkole wyższej. Ponadto świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium ustaliło, że J. M. legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest mężem skarżącej, a skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi przeszkodę do uwzględnienia jej wniosku zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz.111 ze zm.), dalej jako u.ś.r. Ponadto wskazało, że z orzeczenia o niepełnosprawności J. M. wynika, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] sierpnia 2019 r. W konsekwencji organ uznał, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego B. M., ponieważ organy administracji publicznej orzekają na podstawie obowiązujących przepisów prawa - ustaw i wydawanych na ich podstawie przepisów wykonawczych i nie mają żadnego wpływu na ich treść. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. - wnosząc o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych -podniosła , że w przedmiotowej sprawie winna być zastosowana wykładnia systemowa a nie językowa. Skarżąca wskazała, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Co znaczy, iż w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż w terminie zawartym w art. 17 ust. 1b ww. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przedmiot konstytucyjny. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Ponadto skarżąca wskazała, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, jest naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi - podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że powołany przez skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował z obrotu prawnego przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją, lecz tylko wskazał na jego wadliwość. Do tej pory nie doszło jednak do zmian legislacyjnych w tym zakresie. Natomiast organy administracji publicznej są zmuszone do stosowania istniejącego porządku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że podniesione w skardze zarzuty są zasadne. W niniejszej sprawie B. M. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem J. M. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy obydwu instancji odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, iż stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, ponieważ niepełnosprawność J. M. powstała dopiero w 2019 r., czyli po ukończeniu przez niego 18 lub 25 roku życia. Ponadto wskazały, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego B. M., ponieważ J. M. jest jej mężem. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, ponieważ cel regulacji prawnych tj. pomoc rodzinom i ich członkom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej uzasadnia bezspornie swoje źródło w wartościach konstytucyjnych, które nakazywałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. W związku z tym wykładnia celowościowa przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych będzie tu miała pierwszeństwo przed wykładnią językową. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie przyjęte zostało, że wskazane wyżej regulacje omawianej ustawy, należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z równoczesnym uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2015 r., sygn., akt I OSK 1062/14; z dnia 13 listopada 2015r., sygn., akt I OSK 1286/14; z dnia 12 maja 2017r., sygn., akt I OSK 328/16 oraz dnia 21 czerwca 2017r., sygn., akt I OSK 829/17. Stosownie do powołanego art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z art.17 ust. 1a u.ś.r., osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawienia praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie w myśl ust. 5 pkt 2 lit a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1b ww. ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten był już przedmiotem licznych analiz Naczelnego Sądu Administracyjnego, co pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie ukształtowała się utrwalona linia orzecznicza. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2016 r., sygn., akt I OSK 1578/16, wskazał, iż: "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego". Tym samym oznacza to, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (co ma miejsce w niniejszej sprawie), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16) Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w całości utrwalony pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Tym samym w odniesieniu do tych osób - w niniejszej sprawie do męża skarżącej - oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało i należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. wyroki NSA I OSK 2593/16, I OSK 2407/16, I OSK 1622/15, I OSK 1614/16). Dalej należy przyjąć, że małżonkowie zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązani są, każdy według swych sił oraz możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 27 k.r.o.). Także zgodnie z art. 23 k.r.o. małżonkowie obowiązani są do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Z postanowień powyższych przepisów wywieść należy, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji, który sprowadza się również do obowiązku opieki nad chorym czy niepełnosprawnym małżonkiem. Nie można zatem przyjąć, że kwestie obowiązku alimentacyjnego, należy wyłącznie rozpoznawać w kontekście art. 128 k.r.o. Stanowisko takie niejednokrotnie już przedstawiały w swych orzeczeniach sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11.03.2014 r., sygn. akt II SA/Ol 979/13, wyrok NSA z dnia 19.07.2013 r., sygn. akt I OSK 2401/12). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Z doświadczenia życiowego wynika, że małżonek przede wszystkim i w pierwszej kolejności jest obowiązany do opieki i pomocy osobie niepełnosprawnej. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla innych krewnych takiej osoby, nawet spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu, ma miejsce dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie tej opieki sprawować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Pozbawianie w tej sytuacji małżonka realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka, byłoby działaniem na szkodę rodziny jaką tworzą małżonkowie, czego nie da się zaakceptować w świetle norm konstytucyjnych. Przyjąć należy, że kategoria innych osób, na których zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy ciąży obowiązek alimentacyjny obejmuje przede wszystkim współmałżonka osoby wymagającej opieki. Natomiast analiza art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Również negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zawarta w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. nie dotyczy, zdaniem Sądu, małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Pogląd ten należy zresztą uznać za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. I OSK 2623/12). Odmienne stanowisko prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której osoby niepełnosprawne wymagające opieki oraz ich rodziny, pozostawałyby bez wsparcia ze strony państwa tylko dlatego, że mają małżonków, którzy wykonując w istocie obowiązki nałożone przepisami prawa, sprawują nad tymi osobami opiekę. Pozostawałoby to również w sprzeczności z fundamentalną zasadą ochrony małżeństwa i rodziny wyrażoną w art. 18 Konstytucji RP. Tym samym wykluczałoby małżonka osoby niepełnosprawnej z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego - co oznaczałoby dyskryminację, na gruncie ustawy, osób pozostających w związkach małżeńskich. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji - wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. a p.p.s.a., co powoduje, że decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie dokonały bowiem błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy wskazać, że sądy administracyjne co do zasady nie orzekają merytorycznie, a ich orzeczenia mają charakter kasatoryjny. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł uwzględnić zawartego w skardze wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.