I SA/Wa 657/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Wnioskiem z [...] września 2019 r. A. S. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie zasiłku celowego "na wszystko, np. materiały biurowe, opłaty pocztowe, koszty skanów i wydruków pism procesowych itp.". Zaznaczył, że potrzebuje mieć pieniądze na te wydatki, żeby skutecznie bronić się w sądzie oraz pilnować swoich interesów prawnych i faktycznych. Burmistrz [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) w zw. z art. 3 ust. 1 i 4, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4, art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, ze zm., dalej: u.p.s.), odmówił A. S. przyznania wnioskowanego świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego. Organ zaznaczył, że przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz zgromadzone dokumenty pozwoliły ustalić, iż wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, w rozumieniu art. 6 pkt 10 u.p.s. i zamieszkuje w mieszkaniu, które jest własnością matki. Wydatki mieszkaniowe, tj. czynsz, wynosi ok. [...] zł miesięcznie. Wnioskodawca jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną od [...] grudnia 2019 r., bez prawa do zasiłku. Nie uzyskuje dochodów. Dalej organ zaakcentował, że realizując dyrektywy wyznaczone ustawą o pomocy społecznej, udzielił stronie pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na odzież i częściowe opłaty mieszkaniowe oraz zakup żywności, zasiłku okresowego od [...] grudnia 2019 r. do [...] lutego 2020 r. oraz zasiłku celowego na styczeń i luty 2020 r. po [...] zł miesięcznie na częściowe opłaty mieszkaniowe. Organ podkreślił, że Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] dysponuje ograniczoną ilością środków finansowych na realizację zasiłków celowych i nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich zgłaszanych potrzeb. Z tego względu odmówił przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na "wszystko, tj. materiały biurowe, opłaty pocztowe, koszty skanów, wydruki pism". W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. domagał się jej uchylenia i przyznania pomocy w kwocie [...] zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Przywołując treść art. 39 ust. 1 u.p.s., Kolegium podkreśliło, że zgłaszane przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie potrzeby są zbyt daleko idące, szczególnie w kontekście uzyskanej dotychczas i uzyskiwanej nadal pomocy społecznej. Zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Właśnie taką funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Organ odwoławczy podzielił spostrzeżenie organu I instancji, że świadczenia objęte rozpoznawanym wnioskiem nie mieściły się w zakresie potrzeb niezbędnych. Odmowa przyznania pomocy finansowej pozostaje więc w zgodzie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, zwłaszcza jej art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1. Skargę na powyższą decyzję wywiódł A. S. domagając się uchylenia obu decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przepisów Konstytucji RP oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności: art. 10, art. 24 § 3 i 4, art. 26 § 3, art. 66a § 3, art. 73, art. 75, art. 77-78, art. 80-81, art. 86 i art. 107 § 1 i 3. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja jest wadliwa, a organy nie rozpoznały wnikliwie najpierw wniosku, a później odwołania. Przyznał, że wykazuje się bezradnością w sprawach prowadzenia gospodarstwa domowego. Jednocześnie zaznaczył, że powodem jego bardzo trudnej sytuacji życiowej jest zdarzenie losowe - choroba matki. Od kwietnia 2015 r. nie osiąga dochodu, a brakuje mu pieniędzy do godnego życia. Stwierdził, że organ błędnie określił przedmiot wniosku. Nie jest prawdą, że wnioskował o tak wąsko ukierunkowaną pomoc, gdyż formułując wniosek napisał: "na wszystko", co oznacza zasiłki celowe i okresowe uregulowane w prawie miejscowym w celu zabezpieczenia niezbędnej potrzeby bytowej, ta zaś aktualnie sprowadza się do korzystania z przysługującego mu prawa do sądu i środków ochrony przed nadużyciem władzy przez instytucje publiczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w całości podtrzymało pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Pismem z [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przychyliło się do wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzupełnieniu skargi pismem złożonym w dniu [...] lutego 2021 r. pełnomocnik skarżącego, działający w ramach przyznanego mu prawa pomocy, podniósł zarzut naruszenia art. 39 § 1 u.p.s. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje zasiłek celowy we wnioskowanej kwocie, mimo że jest osobą znajdującą się w wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej, niemogącą zaspokajać swoich niezbędnych potrzeb bytowych. Dodatkowo, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez podrywanie swoim działaniem zaufania strony do władzy publicznej, w ten sposób, że mimo braku osiągania przez skarżącego dochodów pozwalających na godne życie, organ odmówił mu wsparcia, nie rozważając należycie i wszechstronnie materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie. Wniósł zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że nie zostały uiszczone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 3 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym niemożliwym do pokonania przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości osób i rodzin przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). W myśl art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W piśmiennictwie zauważa się, że przepis ten wskazuje na zastosowanie przez ustawodawcę zasady subsydiarności (pomocniczości), która opiera się na dwóch podstawowych założeniach: 1) właściwe organy władzy publicznej obowiązane są do umożliwienia przezwyciężenia nadzwyczajnych trudności życiowych, jakie stanęły na drodze obywatelowi i jego rodzinie, 2) zasada ta będzie realizowana tylko wówczas, gdy obywatel dotknięty nieszczęśliwym zrządzeniem losu lub niepomyślnym biegiem wydarzeń życiowych będzie czynił odpowiednie zabiegi, aby podołać trudnościom własnymi siłami, ale siły te – wbrew jego i powszechnym oczekiwaniom – okażą się nie dość wystarczające (J. Wantoch-Rekowski, System ubezpieczeń społecznych a budżet państwa, 2014). Kwestia dopuszczalności przyznania zasiłku celowego została uregulowana w art. 39 u.p.s., który przewiduje, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że przyznanie zasiłku celowego nie jest decyzją związaną, ale podlega uznaniu administracyjnemu. Oznacza to, że nawet w przypadku spełnienia przez osobę ubiegającą się o przyznanie tej formy wsparcia, organ może ograniczyć, a nawet odmówić przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1322/20, z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2698/19, czy z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2360/19, dostępne: CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że organ będąc zobowiązany do wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, dążąc do umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, uprawniony jest do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które ustala w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 812/18, z 29 września 2020 r., sygn. akt I OSK 1032/20, z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 130/19, czy z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, CBOSA). Jak wynika z akt administracyjnych, we wniosku o udzielenie pomocy społecznej A. S. zwrócił się m.in. o przyznanie "innych zasiłków celowych maksymalnie na wszystko, np. materiały biurowe, opłaty pocztowe, koszty skanów i wydruków pism procesowych itp.", wskazując na potrzebę skutecznej obrony w sądzie. Taki też zakres wnioskowanej pomocy stał się podstawą rozważań dokonywanych przez organy w niniejszej sprawie. W toku postępowania wywołanego złożonym wnioskiem organy ustaliły, że skarżący jest objęty pomocą nakierowaną na zaspokojenie potrzeb bytowych (zakup żywności, odzież, opłaty mieszkaniowe), którą regularnie otrzymuje. Zauważyć jednocześnie przyjdzie, że przez niezbędną potrzebę bytową należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Pojęcie to jest prawnie niedookreślone, a jego interpretacja i ocena należą do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek (I. Sierpowska, Komentarz do art. 39 ustawy o pomocy społecznej, LEX). W ocenie Sądu, trafnie organ odwoławczy wskazał, że cele świadczenia, o jakie ubiega się skarżący nie mieszczą się w kategorii niezbędnej potrzeby bytowej, nie można zatem uznać, że doszło do naruszenia zasad przyznania świadczeń pomocy społecznej. Warto zauważyć, że w każdej sprawie skarżący może wnieść o zwolnienie od kosztów sądowych. Należy zwrócić uwagę, że przepisy zarówno postępowania cywilnego, jak i postępowania przed sądami administracyjnymi przewidują możliwość zwolnienia od konieczności ponoszenia kosztów postępowania w sytuacji, gdy strona nie jest w stanie ich ponieść bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. Adresatem takiego wniosku winien być jednak sąd, w którym sprawa się toczy, a nie organ pomocy społecznej. Jednocześnie stwierdzić należy, że organy wyczerpująco uzasadniły zajęte stanowisko, a przytoczona przez nie motywacja pozwala uznać, że w toku wydawania zaskarżonych rozstrzygnięć nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego i dowolnej oceny sytuacji skarżącego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a., powiązanego z zarzutem naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. określającego zasady postępowania dowodowego, należy wskazać, że - wbrew spostrzeżeniom skargi - organ rozważył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i kierując się zasadami ujętymi w ustawie o pomocy społecznej należycie uzasadnił decyzję, wyjaśniając wyczerpująco powody, dla których oczekiwania skarżącego nie mogły zostać zrealizowane. Fakt, że ocena materiału dowodowego zebranego w toku postępowania wyjaśniającego dokonana przez organy okazała się odmienna od pożądanej przez skarżącego, nie może wskazywać sama z siebie, że w toku postępowania wyjaśniającego doszło do naruszenia zasad jego prowadzenia określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 tej ustawy.