I SA/Wa 673/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) Protokolant referent stażysta Jagoda Słowik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 2021 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Warszawie zaskarżoną decyzją z 12 stycznia 2022 r. nr KOA/4936/Sr/21 w wyniku odwołania I. G. (Skarżąca) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z 25 listopada 2021 r. nr WSS.8552.1.39.2021.SZM-2432/2021 o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem G. M.. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 15 lipca 2021 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem G. M.. Organ I instancji ustalił, że brat Skarżącej został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie orzeczenia z 4 kwietnia 2001 r. na stałe. Wedle jednak art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże pod warunkiem zawartym w art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy, tj. rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Matka G. M. żyje, nie została pozbawiona praw rodzicielskich i nie jest zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z tego powodu w pierwszej kolejności jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym. Skarżąca, mimo że postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z 10 maja 2016 r. została ustanowiona jego opiekunem prawnym nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W katalogu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wymieniono opiekuna prawnego. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u Skarżącej wynika, że Skarżąca mieszka z mężem, dwójką dzieci, matką i chorym bratem. Matka ma problemy alkoholowe, nie chce się leczyć i nie pomaga w opiece nad synem – bratem Skarżącej. Cały obowiązek opieki przejęła Skarżąca, która nie podejmuje pracy zarobkowej, gdyż sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem. Opieka polega na przygotowywaniu posiłków, leków, praniu, sprzątaniu, robieniu zakupów oraz wykonywaniu czynności związanych z higieną osobistą jak mycie, golenie. Dba o zdrowie brata, chodzi z nim do lekarza, pilnuje, aby zażywał leki. Jednakże zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności matce. Dlatego organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca podniosła, że sam fakt, iż matka G. M. - posiadającego znaczny stopień niepełnosprawności – żyje, nie może pozbawić jego siostry prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. G. M. jest dorosły i całkowicie ubezwłasnowolniony, siostra sprawuje nad nim wyłączną opiekę, a matka nie sprawuje nad nim opieki, ponieważ ma problemy z alkoholem, jest wtedy agresywna i znęca się nad synem. Toczyło się wobec niej postępowanie karne w tym zakresie (sygn. akt [...]). Ustawodawca nie przewidział sytuacji, z którą mamy do czynienia w tej sprawie, ale zasady sprawiedliwości i słuszności wymagają, aby przyznać świadczenie pielęgnacyjne temu, kto faktycznie opiekuje się osobą niepełnosprawną, w tym przypadku Skarżącej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania Skarżącej SKO w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazało, że nie jest kwestionowane, zarówno przez organ I, jak i II instancji, że wymagający opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, a także to, że Skarżąca faktycznie opiekuje się bratem i w związku z tym nie podejmuje zatrudnienia. Jednakże na przeszkodzie przyznaniu wnioskowanego świadczenia stoi fakt, że organ jest zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa. Obowiązkiem organu jest kierowanie się literalnym brzmieniem normy ustawowej. Przepisem prawa stanowiącym podstawę orzekania w tej sprawie jest art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności mogą sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdy rodzice osoby niepełnosprawnej nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Matka G. M. żyje, nie została pozbawiona praw rodzicielskich, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stąd, organ związany ww. przepisem może tylko odmówić wnioskowanego świadczenia. Wykładnię systemową i celowościową i bezpośrednią ocenę zgodności z Konstytucją przepisów prawa, może stosować wyłącznie sąd administracyjny. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o jej zmianę i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie w toku postępowania obiektywnych przesłanek dla których matka nie może zajmować się niepełnosprawnym synem, nie chce tego czynić i nie podejmie się opieki and nim; b) art. 79a k.p.a., gdyż Skarżąca nie została stosownie poinformowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a więc o konieczności wykazania, że matka niepełnosprawnego z obiektywnych przyczyn nie może sprawować nad nim opieki; - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że rodzice posiadają władzę rodzicielską nad pełnoletnim dzieckiem, podczas gdy z art. 92 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy wynika, że rodzice pozbawieni są władzy rodzicielskiej z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji winien był zmienić zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. SKO w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stanowiły przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1a) powołanej ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powodem odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem G. M. było uznanie przez organy, że Skarżąca – siostra osoby wymagającej opieki - nie spełnia warunków do przyznania tego świadczenia określonych w art. 17 ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Żyje bowiem osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, tj. matka C. M., która nie została pozbawiona praw rodzicielskich i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym stanowiskiem organów nie zgodziła się Skarżąca podnosząc błędną wykładnię powołanych przepisów poprzez uznanie, że nie należy ona do kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w przypadku, gdy z obiektywnych względów (alkoholizm) matka nie może realizować swoich obowiązków, a obowiązki te w rzeczywistości realizuje inny krewny Skarżąca – jego siostra. Skarżąca zarzuciła też organom brak ustalenia obiektywnych przesłanek, dla których jej matka nie może opiekować się swoim niepełnosprawnym synem. Na podstawie zebranego w tej sprawie materiału dowodowego Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, że przy wydaniu zaskarżonych decyzji doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Krąg osób uprawnionych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istotnie został określony przez ustawodawcę w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do treści art. 128 ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U z 2019 r., poz. 2086 ze zm.), do której odsyła art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wraz z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18). Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się natomiast do oceny, czy w świetle wyżej powołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nieposiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez niepozbawionego praw rodzicielskich rodzica osoby wymagającej opieki, w każdym przypadku eliminuje z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego rodzeństwo, które faktycznie sprawuje tę opiekę. Sąd dokonując tej oceny podzielił w tym zakresie pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1286/14 i z dnia 12 maja 2017 r., sygn. I OSK 328/16). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2020 r., sygn. I OSK 2831/19 (na który Skarżąca powołała się w odwołaniu od decyzji organu I instancji), wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy literalna wykładnia omawianych przepisów doprowadziła do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby (Skarżącej) mogącej faktycznie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest to zaś sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14 i z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16). Przedstawiona wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne, ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 Trybunał stwierdził, że skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków – moralnych i prawnych – wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji RP). Taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji RP) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji RP). Reasumując, w świetle powyższych argumentów, zasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię, wykluczającą siostrę osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku gdy rodzic osoby wymagającej opieki, nie jest w stanie - z różnych powodów, niezależnych od niego, np. wiek, stan zdrowia, (w rozpoznawanej sprawie alkoholizm) - tej opieki sprawować, lecz nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przyjęcie wskazanych metod wykładni prowadzi do wniosku, że organy winny rozstrzygnąć o zasadności wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem. W sprawie tej jednoznacznie ustalono, że osoba wskazana w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (matka) nie jest zdolna do jej sprawowania. Jak bowiem konsekwentnie podnosiła Skarżąca w tym postępowaniu, matka jej oraz niepełnosprawnego brata jest osobą uzależnioną od alkoholu, która nie interesuje się synem. Skarżąca podkreślała też, że jest opiekunem prawnym niepełnosprawnego brata na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. z 10 maja 2016 r. Podnosiła też, że z uwagi na powyższe okoliczności, to ona sprawuje rzeczywistą, osobistą opiekę nad bratem, czego nie kwestionują organy, a co wynika z ustaleń przeprowadzonych w tej sprawie przez pracownika socjalnego. Z decyzji organów obu instancji wynika, że matka osoby wymagającej opieki przy uwzględnieniu jej sytuacji osobistej, nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Ponownie rozpatrując wniosek Skarżącej organy przyjmą, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyłącza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, które faktycznie (rzeczywiście) tę opiekę sprawują. Prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego będzie więc przysługiwało osobie, która w prawnej formie (opiekun prawny) rzeczywiście opiekuje się osobą niepełnosprawną. W wyniku przedstawionej interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych Skarżącą należy uznać za osobę uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.