I SA/Wa 680/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. B. K. wnioskiem z dnia 29 września 2011 r. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na rzecz dzieci: W., B., P. i K. K. Prezydent W. decyzją dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmówił przyznania zasiłku rodzinnego wnioskowanego na rzecz W., B., P. i K. K. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu: samotnego wychowywania dziecka (na rzecz K. K.), rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 (na rzecz W., B., P. i K. K.) oraz wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (na rzecz P. i K. K.). Organ wskazał, że nie została spełniona ustawowa przesłanka warunkująca przyznanie przedmiotowych świadczeń, bowiem dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekroczył ustawowo określoną kwotę 504,00 zł i wyniósł [...] zł. Powyższe ustalone zostało na podstawie zaświadczenia Urzędu Skarbowego o osiągniętym dochodzie za rok 2010. Organ stwierdził, że dochód rodziny w 2010 r. wyniósł [...] zł (od dochodu uwzględnionego na zaświadczeniu odjęto kwoty składki na ubezpieczenie społeczne, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz kwotę podatku). Po doliczeniu dochodu nieopodatkowanego za rok 2010, czyli kwoty [...] zł wypłaconej z funduszu alimentacyjnego, całkowity dochód rodziny za rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy ustalony został na kwotę [...] zł, co w przeliczeniu miesięcznym dało kwotę [...] zł, a na jedną osobę w rodzinie – [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. wyjaśnił, że zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych dochód wynikający z umorzenia należności wykazany w deklaracji podatkowej musi zostać uwzględniony jako dochód rodziny osiągnięty w 2010 r. Ustawa bowiem przewiduje pomniejsze dochodu rodziny tylko w ściśle określonych przypadkach, które nie zaistniały w przedmiotowej sprawie. Od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji B. K. wniosła odwołanie wskazując, że jest samotną matką wychowującą czworo dzieci. Ponadto stwierdziła, że umorzenie decyzją Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] kwoty w wysokości [...] zł z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich nie powinno być uznane za dochód rodziny wnioskodawczyni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni w 2010 r. wyniósł [...] zł. Przekroczył on zatem ustawowo określoną kwotę 504,00 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania, że umorzenie należności za używanie lokalu mieszkalnego nie jest dochodem rodziny, Kolegium powołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1212/10, w którym Sąd uznał, że organ administracji publicznej jest związany treścią zaświadczenia naczelnika urzędu skarbowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. K., zarzucając: 1) naruszenie art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; zwanej dalej: "u.ś.r") poprzez przyjęcie, iż kwota umorzenia należności z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich stanowi przychód w rozumieniu tego przepisu; 2) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz całkowitego pominięcia interesu społecznego przy podejmowaniu decyzji; 3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 4) rażące naruszenie art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez całkowite pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy dobra wielodzietnej rodziny całkowicie pozbawionej środków do życia w następstwie wydania decyzji organu I instancji oraz zaskarżonej decyzji; 5) rażące naruszenie art. 3 ust. 1 i 2 ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską Konwencji o prawach dziecka, poprzez całkowite pominięcie kwestii zabezpieczenia interesów czworga dzieci całkowicie pozbawionych środków do życia w następstwie wydania decyzji organu I i II instancji. W uzasadnieniu skargi B. K. podkreśliła, że jest matką samotnie wychowującą czwórkę dzieci (z czego [...] jest obecnie w trakcie długotrwałego leczenia). Konieczność nieprzerwanej opieki nad małoletnimi dziećmi uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Zaznaczyła, że były mąż przebywa obecnie w [...], jest ubezwłasnowolniony całkowicie i nie płaci jakichkolwiek alimentów na dzieci. Świadczenia rodzinne, których przyznania organ odmówił na okres zasiłkowy 2011/2012, w poprzednich latach stanowiły główne i w praktyce jedyne źródło utrzymania jej rodziny. Obecnie skarżąca otrzymuje ok. [...] zł z Ośrodka Pomocy Społecznej. W skardze B. K. podkreśliła, że analiza zaświadczenia o osiągniętym dochodzie za rok 2010 nie zwalniała organu od obowiązku podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia wątpliwości, czy osiągnięty w roku 2010 dochód wykazany w tym dokumencie, tj. w głównej mierze wynikający z umorzenia należności z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, stanowi dochód, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r. Powołany przepis dotyczy przychodów podlegających opodatkowaniu podatkiem od osób fizycznych, od których pobierane są składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne. Tymczasem od kwoty umorzenia należności z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich nie pobiera się składki na ubezpieczenie społeczne, a także składki na ubezpieczenia zdrowotne. Samo bowiem bycie najemcą lokalu nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego (stanowi o tym art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1270 z późn. zm.). Natomiast organ stwierdził, że od kwoty [...] zł wynikającej z umorzenia należności z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat odliczono składki na ubezpieczenie społeczne. Zatem błędne jest twierdzenie organu, jakoby od kwoty [...] zł odjęto kwoty składki na ubezpieczenie społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Mając to na uwadze, organ mylnie przypisał powyższą kwotę do katalogu dochodów w świetle art. 3 pkt 1 lit a u.ś.r. twierdząc, iż ów przepis odnosi się do przychodów podlegających opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszonych o: koszty uzyskania przychodu, o należny podatek dochodowy od osób fizycznych, o składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu, a także o składki na ubezpieczenie zdrowotne. Nie ulega wątpliwości, iż w przypadku gdy, przychód nie jest pomniejszony o składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu, a także o składki na ubezpieczenie zdrowotne, powyższe przysporzenie nie będzie przychodem w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit a u.ś.r. Ponadto skarżąca zaznaczyła, że z decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu opłat za używanie lokalu mieszkalnego położonego w W. przy ulicy [...] i opłat pośrednich wynika, że umorzona kwota [...] zł dotyczy dwóch osób, tj. B. K. i K. K. W myśl art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.) za uiszczenie opłat z tytułu używania lokalu i opłat pośrednich odpowiadają solidarnie pełnoletnie osoby zamieszkujące w tym lokalu. K.K. był osobą pełnoletnią zamieszkującą w tym lokalu i w konsekwencji odpowiadał za uiszczanie opłat, a także przyczynił się w znacznym stopniu do powstania i wzrostu zadłużenia z tytułu opłat za używanie lokalu mieszkalnego i opłat pośrednich. Wynika to między innymi z uzasadnienia wyżej wymienionej decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zatem organ nie mógł jednoznacznie przypisać, iż całe przedmiotowe umorzenie stanowi przychód tylko i wyłącznie po stronie skarżącej. Nie można przypisać przychodu z tytułu umorzenia zobowiązań w całości osobie, która nie była jedyną osobą korzystającą z umorzenia. Umorzenie należności dotyczyło nie tylko B. K., ale i K. K. – byłego męża skarżącej, który był wnioskodawcą postępowania o umorzenie zaległości. W tej kwestii organ powinien dołożyć wszelkich starań, aby tę okoliczność wyjaśnić, gdyż w sposób istotny ulegnie zmianie kwota umorzenia należności z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich przypisana dla strony, która będzie podstawą do ustalenia przychodu, zgodnie z zaświadczeniem o osiągniętym dochodzie za rok 2010. Mając powyższe na uwadze B. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie przyznania świadczeń rodzinnych na czworo dzieci na okres zasiłkowy 2011/2012 oraz ich niezwłoczne wypłaty, w tym za okres rozpoczynający się od dnia 1 listopada 2011 r., jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę prawną wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa, oraz wydane na podstawie art. 23 ust. 5 tejże ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), dalej powoływane jako rozporządzenie. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł (art. 5 ust. 2 ustawy). Fundamentalne znaczenie dla oceny legalności działań organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie ma kwestia ustalenia wysokości dochodu rodziny skarżącej oraz okresu, z którego dochody te należy uwzględnić. W przedmiotowej sprawie, mając na uwadze treść art. 5 ust. 1 ustawy, stwierdzić należy, iż graniczna kwota dochodu na osobę w rodzinie, warunkująca możliwość przyznania zasiłku rodzinnego, wynosi 504,00 zł. Zgodnie z unormowaniami art. 5 ust. 4 i 4a ustawy przy obliczaniu dochodu uwzględnia się dochód utracony oraz dochód uzyskany. Definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 ustawy w pkt 23 i 24, enumeratywnie wyliczający te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne i dla świadczeniobiorców. Regulacje powyższe należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, wynikającej z art. 3 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy i określającej dochód rodziny jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zasadą jest zatem, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń z ustawy bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy. W rozpoznawanej sprawie rokiem poprzedzającym okres zasiłkowy jest rok 2010, co do zasady zatem dochód z tego roku winien stanowić podstawę do ustaleń oraz rozważań organu. W myśl art. 3 pkt 1 ustawy dochód oznacza, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych: Mając na uwadze powyższe regulacje wskazać należy, że organy orzekające prawidłowo ustaliły dochód rodziny skarżącej. Podstawę wyliczeń stanowiło m.in. zaświadczenie Urzędu Skarbowego W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. o wysokości dochodu uzyskanego w roku 2010, którym to zaświadczeniem organy były związane (vide: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1212/10, wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1368/08, wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 154/08, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 23/09, cbois.nsa.gov.pl). Z brzmienia art. 3 pkt 1 lit. a ustawy wynika bowiem, że obliczanie dochodu musi uwzględniać rezultaty postępowania podatkowego prowadzonego na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Dotyczy to okoliczności będących przedmiotem postępowania podatkowego. W oparciu zaś o § 2 pkt 6 lit. a rozporządzenia wysokość dochodów rodziny uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy winna być potwierdzona przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego. Tym samym w ramach uprawnień wynikających z oceny dokumentu urzędowego, jakim jest niewątpliwie ww. zaświadczenie urzędu skarbowego, oraz swobodnej oceny materiału dowodowego, organ administracji może podjąć czynności procesowe, gdy według jego oceny zaświadczenie nie potwierdza rzeczywistych rezultatów postępowania podatkowego. Nie może jednak, przed ewentualnym wydaniem nowego zaświadczenia, ustalić okoliczności z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy wbrew treści dołączonego do wniosku zaświadczenia. Zaświadczenie to jest wydawane w oparciu o zeznanie podatkowe PIT-36, które w niniejszej sprawie B. K. złożyła w dniu 17 sierpnia 2011 r. Jeśli więc skarżąca twierdzi, że przychód w wysokości [...] wynikający z umorzenia należności z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich przypisać należy również jej byłemu mężowi, to niezbędna jest korekta złożonego zeznania podatkowego, które będzie warunkowało wydanie nowego zaświadczenia i ponowne obliczenie dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że umorzone należności czynszowe stanowią dla najemcy przychód z innych źródeł w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, tym samym są dochodem w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a, po odjęciu należnego podatku. Od tego przychodu nie odprowadza się jednak składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, co jest zgodne – wbrew zarzutom skargi – z ww. art. 3 pkt 1 lit. a ustawy. W oparciu o powyższe ustalenia dochód na jedną osobę w rodzinie skarżącej został wyliczony następująco: od przychodu (zgodnego z zaświadczeniem urzędu skarbowego oraz zeznaniem podatkowym PIT-36) w wysokości [...] zł odjęto kwoty: [...] zł (tytułem podatku dochodowego od osób fizycznych), [...] zł (składki na ubezpieczenie społeczne) i [...] zł (składki na ubezpieczenie zdrowotne), co dało kwotę [...] zł i stanowiło dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Do tego dochodu doliczona została kwota dochodu nieopodatkowanego za rok 2010 – tj. [...] zł, wypłacona z funduszu alimentacyjnego (art. 3 pkt 1 lit. c ustawy). Tym samym całkowity dochód rodziny za rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy ustalony został w wysokości [...] zł, co w przeliczeniu miesięcznym oznaczało [...] zł, a na jedną osobę w rodzinie – [...] zł. Z powodu zatem przekroczenia dochodu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy w wysokości 504,00 zł zasadnie organy odmówiły skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego, a tym samym również uprawnień do dodatków. Wnioskowane przez skarżącą dodatki, przewidziane w art. 8 ustawy, nie mają bowiem samodzielnego charakteru i przyznane mogą być wyłącznie w sytuacji, gdy na dziecko przyznany został zasiłek rodzinny. W tym miejscu należy podkreślić, że przepisy dotyczące zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego nie pozostawiają organom administracyjnym swobody w ich przyznawaniu. Konstrukcja tych przepisów oparta jest na uzależnieniu przyznania prawa do zasiłku rodzinnego od uzyskiwania dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie niższego niż kwota wskazana w ustawie o świadczeniach rodzinnych (w rozpoznawanej sprawie kwota 504,00 zł). Żadne inne niż określone w ustawie kryteria nie mogą decydować o przyznaniu świadczenia rodzinnego. Organ administracji publicznej nie może według swojego uznania przyznać świadczenia rodzinnego kierując się zasadami współżycia społecznego, czy słuszności w sytuacji nawet bardzo ciężkich okoliczności życiowych dotyczących rodziny wnioskodawcy. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia. Wbrew zarzutom skargi organy należycie zebrały i oceniły materiał dowodowy, nie naruszając postanowień art. 7 i art. 77 Kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.