I SA/Wa 685/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorosta Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2016 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. umarzającą postępowanie prowadzone z wniosku Pani H. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. Nr [...], stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę-Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990r. nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]utrzymał w mocy tę decyzję. Powyższe decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2004r., nr [...] stwierdził nabycie przez Dzielnicę-Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Pismem z dnia 3 listopada 2014r. H. K. zmodyfikowała wniosek z dnia 8 maja 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., rozszerzając go o wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004r. W uzasadnieniu wystąpienia wnioskodawczyni wskazała, że jest jedyną spadkobierczynią M. G., który w wyniku zmiany postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...] kwietnia 1984 r. sygn. akt [...], nabył w całości (w miejsce Skarbu Państwa) spadek po Z.C. - dawnej właścicielce nieruchomości przy ul. [...] w [...] (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 2012 r. sygn. akt [...]). Ponadto H. K. wyjaśniła, że grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stał się własnością Skarbu Państwa, natomiast znajdujący się na tej nieruchomości budynek, pozostał własnością Z. C. Wnioskodawczyni wskazała także na akt notarialny z dnia [...] kwietnia 1974r. ([...]) i decyzję Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1973r. mocą, której ustanowiono na rzecz Z. C. prawo wieczystego użytkowania do przedmiotowego gruntu nieruchomości [...], zwracając przy tym uwagę na rozbieżność w powierzchni tej nieruchomości, ujawnionej w dniu jej nabycia tj. [...] września 1936r. ([...]m2) i w księdze wieczystej regulującej obecnie stan prawny tej nieruchomości ( [...]m2). Minister Administracji i Cyfryzacji po rozpatrzeniu wniosku H. K. stwierdził, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. - na żądanie strony, bądź z urzędu. Organ wskazał, że przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., a w świetle wskazanej normy prawnej, stroną danego postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu, możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Minister podniósł, że na takim etapie postępowania organ nie bada zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a jedynie, czy wniosek pochodzi od osoby, która brała udział w charakterze strony w postępowaniu, w którym zostały wydane decyzje objęte wnioskiem, bądź też nie brała udziału w postępowaniu, ale posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Ministra w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że w przypadku postępowania nadzorczego, prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stronami tego postępowania, poza Skarbem Państwa i właściwą miejscowo gminą, mogą być tylko te podmioty które wykażą, że legitymują się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Organ podkreślił, że wszczęcie z wniosku H. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004r. nr [...], nastąpiło z uwagi na istnienie domniemania, iż żądanie skarżącej mieściło się w normie art. 28 k.p.a., bowiem komunalizacja mogła naruszać jej prawa jako następczyni prawnej dawnej właścicielki nieruchomości. Na wstępnym etapie postępowania nie można było zdaniem Ministra przesądzić, czy wnioskodawczym dysponowała tytułem prawnym do przedmiotowej działki w dniu komunalizacji i jedynie wszczynając postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej możliwe było ustalenie, czy skomunalizowana działka o aktualnym numerze [...] w dniu 27 maja 1990 r., należała do organów wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, czy też do osoby fizycznej. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt. I OSK 1722/09). Przeprowadzone postępowanie oraz zebrana w sprawie dokumentacja, w tym zaświadczenie Sądu Powiatowego [...] dowiodły zdaniem organu, że nieruchomość pn. "Nieruchomość [...]" położona przy ul [...], o powierzchni [...] m2, na dzień [...] września 1957r., uregulowana była jawnym wpisem na imię Z. L., na mocy aktu kupna z dnia [...] września 1936r. oraz wpisem o zabudowie. Organ podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, przy czym z mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r. wszelkie grunty (nieruchomości gruntowe) położone na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy m. st. Warszawy, aby następnie, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) stać się własnością Skarbu Państwa. Minister wskazał, że na podstawie art. 7 ww. Dekretu, decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1973r. - w jej pkt 4, odmówiono ustanowienia na rzecz Z. C. prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] m2, przeznaczonego pod ulicę, który to grunt przestał na tej podstawie być własnością Z. C., a stał się własnością Skarbu Państwa. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 1984r. sygn. akt. [...], Skarb Państwa nabył prawo do spadku po zmarłej [...] października 1981 r. Z. C. Następnie Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. sygn. akt [...], zmienił w/w postanowienie Sądu Rejonowego [...]w ten sposób, że stwierdził, iż spadek po Z. C. na podstawie testamentu ustnego, sporządzonego w dniu [...] października 1981 r., nabył M. G. w całości. Z kolei postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. sygn. akt [...], spadek po M. G. nabyły żona L. G. oraz córki H. K. i B. D. Aktem notarialnym z dnia [...] września 2013r. (Rep. A [...] ) B. D. zrzekła się dziedziczenia po L. G. Z pisma Urzędu Miasta [...] z dnia [...] września 2014r. znak: [...] wynika, iż na wniosek [...] z dnia [...] lutego 2014r. odłączono z księgi hipotecznej nr [...] nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 i dołączono ją do księgi wieczystej [...], w której ujawnione zostało jako właściciel Miasto [...], na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...]września 2004r. nr [...]. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia Minister wskazał, że wnioskodawczyni zarówno w dniu komunalizacji tj. 27 maja 1990r. jak i aktualnie nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2004r. nr [...], działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...]o powierzchni [...] m2 i z tej przyczyny nie korzysta z przymiotu strony postępowania o stwierdzenia nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej. Na skutek wniosku H. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Minister ponownie analizując sprawę doszedł do przekonania, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywiedziony przez H. K. nie pochodził od strony uprawnionej do jego złożenia, wobec czego postępowanie na podstawie art. 105 par.1 k.p.a. należało umorzyć i tym samym decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2015 r. odpowiadała prawu. Na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Nr [...], bądź stwierdzenie nieważności tych decyzji. Skargę oparła na naruszeniu prawa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...], oraz naruszeniu interesu prawnego polegającego na odmowie przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca podniosła, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik postępowania, przy czym naruszenie prawa zdaniem skarżącej polega na tym, że w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, nie było podstaw do stwierdzenia komunalizacji gruntu, albowiem Skarb Państwa nie był spadkobiercą ustawowym Z. C., a zatem nie był uprawniony do występowania w tym postępowaniu. Ponadto skarżąca podniosła, że kwestionowane decyzje naruszają jej interes prawny, bowiem od samego początku postępowania przysługuje jej status strony w wyniku wstąpienia w prawa strony na podstawie dziedziczenia ustawowego i testamentowego. Skarżąca podniosła, że nieruchomość gruntową położoną przy ulicy [...] w [...], Miasto [...] nabyło w wyniku komunalizacji na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] marca 1992 r., nr [...]. Nabycie nieruchomości gruntowej nastąpiło w miejsce Skarbu Państwa, który pierwotnie, niezgodnie z prawem nabył tą nieruchomość w drodze dziedziczenia ustawowego. Skarżąca podkreśliła, iż nieruchomość przy ulicy [...] została nabyta przez Z. L. w dniu [...] września 1936 r. jako nieruchomość zabudowana i uregulowana wpisem do ksiąg wieczystych jako " Nieruchomość [...]". Na mocy postanowień dekretu z dnia 26 października 1945 r. przedmiotowy grunt przeszedł na własność Skarbu Państwa, natomiast znajdujący się na tej nieruchomości budynek[...] izbowy o powierzchni użytkowej [...] m², nabyty przez Z. C. w dniu [...] września 1936 r. nie przeszedł na własność Skarbu Państwa i pozostał własnością Z. C., a następnie w drodze dziedziczenia stał się własnością ojca skarżącej M. G. Następnie budynek ten w wyniku dziedziczenia ustawowego i umowy zrzeczenia się dziedziczenia stał się wyłączną własnością skarżącej. Jednocześnie Z. C. dopełniła obowiązków wymaganych przepisami ww. dekretu i złożyła stosowny wniosek o nabycie prawa własności czasowej. Przy czym na podstawie zaświadczenia wystawionego przez ówczesny Sąd Powiatowy [...], wystawionego w dniu [...] października 1957 r. "Nieruchomość [...] " składająca się z gruntu o powierzchni [...]m ² z wpisem w dziale III pod numerem 1 ("wpis o zabudowie") stała się własnością Gminy [...] tylko w odniesieniu do gruntu a nie w stosunku do budynku. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na niezasadność skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, skargę należy uznać za niezasadną. Na wstępie rozważań Sąd podkreśla, że słusznie organy administracji przed przejściem do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej w nim decyzji, rozważyły zagadnienie legitymacji H. K. do bycia stroną uprawnioną do wszczęcia przedmiotowego postępowania( art.28 k.p.a.). Zgodzić się należy z Ministrem, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa, gmina na rzecz, której przejść ma tytuł własności oraz ewentualnie podmiot, które wykażą się tytułem prawnym do komunalizowanego gruntu. Takie stanowisko zajmuje zarówno doktryna jak i ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. W tym kontekście zatem zarzut – (choć nieprecyzyjnie sformułowany w skardze) uchybienia przepisowi art. 28 k.p.a., który należy do kategorii zarzutów materialnoprawnych jest zarzutem nietrafnym. Prawidłowa jest bowiem w ocenie Sadu konkluzja organów administracji publicznej o braku legitymacji skarżącej w tym postępowaniu. Na gruncie postępowania komunalizacyjnego przyjmuje się powszechnie, że jego stronami są Skarb Państwa i gmina, która nabywała na własność nieruchomość, a inne podmioty tylko wyjątkowo – gdy wykażą swój interes prawny w tym postępowaniu (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 660/11, 13 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 511/11, 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1117/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Minister wszczął niniejsze postępowanie na wniosek skarżącej, która nie wykazała owego interesu prawnego, bowiem w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszego postępowania wykazać go nie mogła. Niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym, a jednolita judykatura, wskazuje, że stronami postępowania nieważnościowego są nie tylko strony postępowania zwykłego, ale i ich następcy prawni oraz każdy, kto ma w tym interes prawny, czyli każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2001/14, 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1252/14 i cytowane tam orzeczenia, publ. jw.). Nie rozwijając tego obszernego zagadnienia, bo nie ma ku temu powodu, trzeba stwierdzić, że taki interes prawny wywodzi się z norm prawa materialnego i nosi cechy interesu osobistego, konkretnego, aktualnego i prawnie chronionego (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11 i I OSK 1874/11, publ. jw.). W tym postępowaniu wywodzi się go z prawa własności do spornej nieruchomości. Zatem, jeżeli skarżąca starała się dowieść, że przedmiotem decyzji kontrolowanej w trybie nadzorczym jest nieruchomość będąca jej (bądź jej poprzedników prawnych) własnością, to miała taką możliwość, bowiem postępowanie zostało wszczęte na jej wniosek. W rezultacie jednak o braku przymiotu strony, a innymi słowy o braku legitymacji skarżącej przesądził wynik prawidłowo przeprowadzonego przez organ postępowania, a zatem właściwym było umorzenie wszczętego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje na ogólnikowe sformułowanie zarzutów skargi – odnoszące się do treści całego art.156 § 1 k.p.a., do których to zarzutów organy nie odniosły się jednak, z uwagi na brak po stronie skarżącej przymiotu strony. W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej prawidłowo odpowiedział na zarzuty wniosku skarżącej w sprawie decyzji wydanej w dniu [...] września 2004 r. przez Wojewodę [...], a Minister Administracji i Cyfryzacji wydając swoje orzeczenie uwzględnił, że wnioskodawczyni jest spadkobierczynią po swoim ojcu- M. G., który w rezultacie zmiany został jedynym spadkobiercą przedwojennej właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Fakt ten znany był organowi, co wynika jednoznacznie z uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. Z przeprowadzonego postępowania oraz ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika przy tym, że działka oznaczona aktualnym numerem [...] wydzielona została z przeznaczeniem pod ulicę, z pierwotnej - przedwojennej nieruchomości (o całkowitej powierzchni [...]m2) już w dacie decyzji z dnia [...] września 1973 r. - odmawiającej ustanowienia w stosunku do niej prawa wieczystego użytkowania, skierowanej do Z. C. –poprzedniczki prawnej ojca skarżącej, po którym ona odziedziczyła w całości spadek. Decyzja z dni [...] września 1973 r. stała się prawomocna jeszcze za życia Z. C., która jej nie kwestionowała. Należy stanowczo zatem podkreślić, że część – (o powierzchni [...]m2) dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...], o dawnym numerze [...] i o łącznym obszarze [...] m2 nie weszła w skład spadku po Z. C. Innymi słowy na datę 27 maja 1990 r. działka o aktualnym numerze [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, nie zaś jak chce tego skarżąca, osoby fizycznej-jej poprzednika prawnego. Reasumując, zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, iż wnioskodawczyni (ani jej poprzednicy prawni), zarówno na dzień komunalizacji tj. 27 maja 1990r. jak i aktualnie nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2004r. nr [...], działki nr [...] obręb [...] o powierzchni [...] m2 i dlatego też nie korzysta z przymiotu strony postępowania o stwierdzenia nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.