I SA/Wa 755/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędzia WSA Przemysław Żmich WSA Elżbieta Sobielarska WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D.P. i Z.H. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz D.P. i Z.H. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (Minister) zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1951 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...] ozn, hip [...] w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa to jest dy. Ew. [...] z obrębu [...]. Jednocześnie organ wezwał D.P. i Z.H. (Skarżące) oraz osoby wskazane w tenorze postanowienia do wystąpienia w terminie trzech miesięcy do sądu powszechnego z wnioskami o stwierdzenie nabycia spadku po Z.K., J.K., K.M-P., T.T. i T.S., ewentualnie do wystąpienia w tym terminie do notariusza celem sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia. Po rozpoznaniu zażalenia Skarżących Minister postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji i jednocześnie dodatkowo wezwał Prezydenta W. do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po D. i J. K. Podstawą faktyczną obu postanowień było ustalenie przez organ, że działka ewidencyjna [...] pozostaje we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali znajdujących się w budynku posadowionym na tejże działce. W związku z tym osoby, którym przysługuje tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości, w tym prawo użytkowania wieczystego gruntu, mają przymiot strony w postępowanium o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego. W toku postępowania organ uzyskał informację o zgodnie K.S. (właściciela lokalu mr [...]), a następnie jego następców prawnych T., M. i Z., K. M.-P. (współwłaścicielki lokalu nr [...]), J.K. i D.K. (współwłaścicieli lokalu nr [...]), T.T. (współwłaściciela lokalu nr [...]) i Z.K. (współwłaściciela lokalu nr [...]), będących jednocześnie współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego, w ocenie Ministra, konieczne było zawieszenie postępowania do czasu ustalenia następców prawnych zmarłych współwłaścicieli lokali. Jako podstawę prawną postanowień organy wskazały art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżące wniosły skargę do tutejszego sądu zarzucając Ministrowi naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie za strony postępowania aktualnych użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w obrębie dawnej nieruchomości hipotecznej. Z uwagi na powyższe, Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. oraz o zobowiązanie organu do wydania na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu akt do organu postanowienia o podjęciu postępowania, w całości, ewentualnie w części dotyczącej działek nr [...] z obrębu [...], tj z wyłączeniem działki ew. nr [...] (ul. [...]) oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna, zaskarżone postanowienia naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu, aczkolwiek sąd nie podziela wszytkich podniesionych w skardze zarzutów. Główny spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie czy w sprawie dotyczącej zbadania w toku postępowania nadzorczego zgodności z prawem decyzji wydanej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., nr 50, poz. 279), dalej "dekret warszawski", stronami postępowania są tylko następcy prawni dawnego właściciela i Skarb Państwa (ewentualnie Gmina) czy też również osoby, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości takie jak udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Skarżące stały na stanowisku, że właścicielom wyodrębnionych lokali nie przysługuje przymiot strony, w związku z czym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania do czasu ustalenia następców prawnych zmarłych właścicieli lokali. Poglądu tego nie podzielał Minister. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę rację w powyższym sporze przyznać należy Ministrowi. Kwestia, czy właściciele wyodrębnionych lokali, którym przysługuje jednocześnie prawo użytkowania wieczystego do gruntu objętego decyzją dekretową, co do której toczy się postępowania nadzorcze są stronami tego postępowania była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych ( por. wyroki NSA z 24 kwietnia 2008 r. sygn. I OSK 264/08, z 8 lutego 2007 r., I OSK 1110/06, z 31 marca 2011 r. I OSK 798/10, z 27 maja 2015 r. I OSK 508/14, z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1691/14, wyroki tutejszego sądu z dnia 17 marca 2016 r., I SA/Wa 1501/15, z dnia 23 września 2015 r. I SA/WA 3037/14, z 17 sierpnia 2016 r., I SA/Wa 663/16). W orzeczeniach tych uznawano, że osobom takim przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego w trybie dekretu warszawskiego. Wobec powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że właściciel lokalu mieszkalnego i jednocześnie współużytkownik wieczysty gruntu do dawnej nieruchomości warszawskiej ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi takiej nieruchomości prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Pojęcie interesu prawnego nie ma definicji legalnej. Zgodnie z poglądem judykatury, przy określaniu tej kategorii prawnej, nie ma generalnych i jednolitych zasad, które mogłyby być stosowane zawsze i w każdej sprawie. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 kpa, które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 2.3.2007 r., II OSK 347/06, Lex 340207). W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Interes prawny winien być: indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu materialnego. Mieć interes w postępowaniu administracyjnym znaczy zaś więc to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W przywołanych orzeczeniach wskazywano, że interes prawny właściciela wyodrębnionego lokalu (i współużytkownika wieczystego) w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej wynika z art. 140 i art. 233 kc. Zgodnie z tymi przepisami, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, a w szczególności może rozporządzać rzeczą, natomiast w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. Przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej na podstawie przepisów dekretu warszawskiego, przysługuje zatem nie tylko byłym właścicielom nieruchomości warszawskich objętych działaniem dekretu i ich następcom prawnym, ale również wszystkim podmiotom, które legitymują się obecnie tytułem praworzeczowym do danej nieruchomości warszawskiej. Osoby te –są w określonej części ułamkowej użytkownikiem wieczystym takiej nieruchomości gruntowej (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o własności lokali" a ich interes prawny jest konsekwencją współużytkowania wieczystego tej samej nieruchomości. W przypadku nieruchomości zabudowanych, osoby te są też właścicielami wyodrębnionych nieruchomości lokalowych i współwłaścicielami części wspólnych budynku (art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali). Właściciele lokali mają interes w tym, by prawidłowo ustalony udział w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz następcy prawnego dawnego właściciela (współwłaściciela) nieruchomości warszawskiej, nie naruszał ich udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości. Końcowo sąd wyjaśnia, że pogląd wyrażony w cytowanym w skardze wyroku tutejszego sądu z dnia 18 września 2014 r. I SAB/WA 374/14, z 12 lutego 2015 r., nie został podzielony przez NSA (por. uzasadnienie wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r. I OSK 3289/14), zaś pogląd wyrażony w przywołanym w skardze wyroku z 12 lutego 2015 r., I SA/Wa 882/14 uznać należy za odosobniony. Nie podziela go również sąd rozpoznający obecnie sprawę. Zatem zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznać należało za nieuzasadniony. Sąd wskazuje w tym miejscu, że w przedstawionych mu aktach administracyjnych nie znajdują się akty zgonu Z.K., J.K., D.K., T.T. i T.S.. Fakt zgonu tych osób ustalony został przez organ wyłącznie na podstawie informacji z Centrum Personalizacji Danych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania organ winien uzupełnić akta o odpisy aktów zgonu powołanych osób, bowiem to akty stanu cywilnego stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych (art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego, Dz. U. z 2014 r., poz. 1741). Zaniechanie uzupełnienia akt administracyjnych o odpisy aktów zgonu stanowi w ocenie sądu naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dopiero w razie ustalenia śmierci jednej ze stron postępowania rozważać można konieczność zawieszenia postępowania do czasu ustalenia jej następców prawnych. Sąd wskazuje w tym miejscu, że postępowanie nadzorcze dotyczy dawnej nieruchomości warszawskiej, która wchodzi obecnie w skład kilku działek ewidencyjnych, w tym w skład działki nr [...] z obrębu [...]. Działka ta objęta jest księgą wieczystą [...] (co wynika z powszechnie dostępnej informacji o treści księgi wieczystej), stanowi więc odrębną nieruchomość również w znaczeniu prawa cywilnego. Zatem, w realiach niniejszej sprawy, która jak słusznie wskazują Skarżące trwa od 2007 r., organ winien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej tylko w części w jakiej decyzja ta dotyczy obecnej działki [...] objętej księgą wieczystą [...], czyli działki zabudowanej budynkiem, w którym wyodrębniono prawo odrębnej własności lokali z którą związane jest prawo użytkowania wieczystego gruntu. Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi wynika, że jedynie w odniesieniu do tej działki zachodzić może konieczność ustalenia stron postępowania poprzez przeprowadzenie postępowań spadkowych. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę w takiej sytuacji możliwe jest zawieszenie postępowania administracyjnego co do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej w zakresie w jakim dotyczy ono działki, w odniesieniu do której konieczne jest ustalenie stron postępowania i wydanie odpowiednich decyzji częściowych. Sąd podkreśla w tym miejscu, że z uwagi na fakt, że właściwość organu stwierdzającego nieważność decyzji dekretowych uzależniona jest od tego, jakiemu podmiotowi (Gminie czy Skarbowi Państwa) przysługuje prawo własności określonej decyzji, postępowania administracyjnej dotyczącej dawnej jednej nieruchomości warszawskiej mogą się toczyć przed różnymi organami, które wydają odrębne rozstrzygnięcia. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że rozstrzygnięcie co do ważności decyzji dekretowej uzależnione jest m.in. od ustalenia jakie było przeznaczenie nieruchomości warszawskiej w dacie wydawania decyzji dekretowej, przy czym przeznaczenie to może być różne w odniesieniu do różnych części dawnej nieruchomości. Wobec powyższego, nie ma w ocenie sądu przeszkód do tego, by w sytuacji w której przesłanki do zawieszenia postpowania występują tylko w odniesieniu do jednej działki objętych decyzją dekretową, organ zawiesił postępowania co do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej w części w jakiej odpowiada ona owej konkretnej działce. Przypomnieć należy, że Kodeks postępowania administracyjnego w takich przypadkach dopuszcza możliwość wydania decyzji częściowej. Artykuł 104 § 2 kpa stanowi bowiem, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z art. 12 kpa wynika natomiast obowiązek organu działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Także art. 35 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. W tej sytuacji ponownie rozpatrując sprawę zawieszenia organ uzupełni postępowania o akty zgonu stron postępowania a następnie zbada, czy w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego, dotyczącego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1951 r. istnieje możliwość odrębnego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej działek [...]. W ocenie Sądu, zawieszając całe postępowanie nadzorcze, z powodów powyżej wyjaśnionych organy nadzoru naruszyły art. 12 oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 w stopniu mogącym mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. i art. 119 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z w z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), zasądzając solidarnie na rzecz Skarżących zwrot wpisu sądowego w kwocie 100 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 złotych.