I SA/Wa 835/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) przekazał nieodpłatnie Gminie [...] prawo własności nieruchomości gruntowej drogi położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] karta mapy [...], obręb [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa wpisanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w [...] KW [...] - droga. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] wystąpił Burmistrz [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister SWiA) decyzją z dnia [...] maja 2017r., nr 261 odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina [...]. We wniosku przedstawione zostały argumenty, zdaniem Skarżącego przemawiające za zmianą decyzji nr [...] Ministra SWiA oraz stwierdzeniem nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy wniosek nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym zmianę decyzji Ministra SWiA z dnia [...] maja 2017r., a co za tym idzie wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Wskazano, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012r., nie zaistniała żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek, która skutkowałaby koniecznością orzeczenia nieważności decyzji - co zostało w sposób wyczerpujący przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra SWiA Nr [...]. Podkreślono, że Burmistrz Gminy [...] wystąpił w trybie art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające (...) z wnioskiem o nieodpłatne przekazanie Gminie [...] m. in. prawa własności działki nr [...] położonej w [...] (ul. [...]), obręb [...] o pow. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Burmistrz Gminy [...] wraz z wnioskiem przedłożył m. in. uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., zgodnie z którą ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. To oznacza, że przedmiotowe mienie na dzień komunalizacji było związane z realizacją zadań gminy [...]. Ponadto z zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012r. oraz z dnia [...] stycznia 2013r. przedłożonych wraz z wnioskiem wynika, że działka oznaczona w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położona w [...], obręb [...], powiat [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...], stanowiła zarówno na dzień wydania zaświadczeń, na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, jak i obecnie - własność Skarbu Państwa. Ponadto na dzień wydawania kontrolowanej decyzji ww. działka nie stanowiła mienia określonego w art. 5 ust 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Wobec powyższych ustaleń oraz mając na uwadze przywołane przepisy Minister stwierdził, że spełnione zostały przesłanki określone art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej warunkujące przekazanie Gminie [...] mienia wskazanego w decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] oznaczonego jako działka nr [...]. Podkreślono, że podnoszone przez Burmistrza [...] argumenty nie stanowią przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Starosta [...] bowiem wyjaśnił, że "w maju 2012r., został sporządzony wypis z rejestru gruntów do celów informacyjnych, mogący być wykorzystany przez zainteresowanego w prowadzonym postępowaniu. Jednocześnie we wrześniu 2012r. na wniosek Burmistrza [...] podejmującego działania zmierzające do ujawnienia praw wynikających z omawianej decyzji Wojewody [...], w związku z przygotowaniem dokumentacji dla celów wieczystoksięgowych, skorygowano wpisy ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków. Powyższego dokonano z uwagi na konieczność weryfikacji danych przed wydaniem materiałów do celów przewłaszczeniowych. Starosta [...] jako organ prowadzący ewidencję gruntów (...) dokonał aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Dla działek nr [...] cz., utworzonych w momencie założenia ewidencji gruntów i budynków na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 1955, poz. 32), wykazanych w wykazie zmian gruntowych z 1966r. - skomasowanych w ewidencji gruntów i budynków w postaci dz. nr [...] o pow. [...], nadano numery zgodne z cytowanym powyżej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podstawę dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów (sprostowania oznaczenia dz. [...] cz. na dz. nr [...]), stanowiły następujące dokumenty: wykaz zmian gruntowych sporządzony dnia [...] listopada 2012r., mapy katastralne, wykaz założenia ewidencji gruntów z 1966r. oraz sprawdzenie akt i dokumentów załączonych do ksiąg wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...]." Natomiast z wyjaśnień Sądu Rejonowego w [...] wynika, że obecnie w dziale I-0 Kw [...] działka nr [...] uprzednio była oznaczona jako działka nr [...] cz., zaś w dziale II jako jej właściciel wpisany był Skarb Państwa - Starosta [...] na podstawie wniosku z dnia [...] października 1959r., nr [...] i art. 2 dekretu z dnia 6 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (wpisano [...] listopada 1960r.). Mając powyższe na względzie Minister wyjaśnił, że zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości nie oznacza, że nieruchomość taka automatycznie traci status mienia podlegającego komunalizacji. Ponadto podział nieruchomości na kilka nowych nieruchomości wywołuje między innymi skutek prawny w postaci zmian danych identyfikacyjnych tej nieruchomości, w związku z innym określeniem jej granic zewnętrznych. Oznacza to, że w decyzji wydawanej w przedmiocie komunalizacji nieruchomości, niezbędne jest powołanie nowych, aktualnych na dzień jej wydania oznaczeń identyfikujących nieruchomość. Pamiętać bowiem trzeba, że decyzja ta stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków .  Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. złożyła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 roku nr [...] w sytuacji, gdy Minister w pierwotnie wydanej decyzji nie stwierdził nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku choć decyzja ta rażąco naruszała prawo oraz została wydana bez podstawy prawnej, gdyż działka nr [...] w dniu wydawania decyzji nie istniała, a dokumenty przedstawione przez Starostę [...], na podstawie której przedmiotowa decyzja została wydana, były niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym. Materialnoprawną podstawę ww. decyzji Wojewody według jej treści miał stanowić art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przepis ten wskazuje, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) może być przekazane gminie na jej wniosek. Wskazana w decyzji Wojewody działka [...] natomiast nie stanowiła mienia państwowego, gdyż nie istniała - decyzja została zatem wydana bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa; - obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 roku nr [...] w sytuacji, gdy Minister nie stwierdził nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku choć w dniu wydania decyzji działka nr [...] nie istniała, a tym samym decyzja była niewykonalna, a przeszkody powodujące jej niewykonalność trwają przez cały czas. Powyższe uchybienia spowodowały naruszenie interesu skarżącego, gdyż Gmina [...] nie może zrealizować praw nabytych na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku. Ponadto, w związku z istnieniem przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym, na rzecz Gminy [...] nie mogą zostać przekazane działki nr [...], które powstały w wyniku podziału ewidencyjnego działki [...]. Mając powyższe na względzie wniesiono o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] maja 2017 r. wydane zostały zgodnie z prawem. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., przekazującej nieodpłatnie Gminie [...] prawo własności nieruchomości gruntowej drogi położonej przy ulicy [...] w [...] - działka numer [...]. Postępowanie toczyło się na wniosek Burmistrza Gminy [...], do którego dołączona została uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] o zaliczeniu ulicy [...] do kategorii dróg gminnych oraz zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., w którym wskazano, że dla działki oznaczonej numerem [...] prowadzona jest księga wieczysta [...], a z której wynika, że stanowiła ona w dniu 27 maja 1990 r. oraz aktualnie własność Skarbu Państwa. Jednocześnie w trakcie postępowania posłużono się wypisami z ewidencji gruntów, który został sporządzony do celów informacyjnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że wydanie decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nastąpiło po spełnieniu przesłanek ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. dalej jako ustawa komunalizacyjna). Przypomnieć należy, że stosownie do art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej mienie ogólnonarodowe ( państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin z dniem wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Ustawodawca przy tym wprowadził wymóg wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa. Zadaniem organu właściwego do wydania decyzji komunalizacyjnej ( wojewody) jest ustalenie, czy mienie o nabycie którego ubiega się gmina było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym ( państwowym) i należało do rad narodowych lub terenowego organu administracji państwowej, a ponadto czy nie zachodzi przeszkoda do jego komunalizacji z przyczyn przewidzianych w art.11 ustawy. Z treści art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skuteczność komunalizacji zależy od spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek w dniu 27 maja 1990 r. Decyzja o stwierdzeniu nabycia nieruchomości z mocy prawa ma charakter deklaratoryjny, chociaż zawiera też element konstytutywny, polegający na tym, że dopiero od momentu potwierdzenia nabycia prawa własności, gmina może skutecznie powoływać się na to prawo, a także ujawnić je w księdze wieczystej ( art.20 ust.1 ustawy komunalizacyjnej). Trafnie przyjęły organy administracji, że zmiany oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości (podobnie jak stosunków własnościowych) dotyczące przedmiotowej nieruchomości, które nastąpiły po dniu 27 maja 1990 r., nie mają znaczenia dla procesu komunalizacji, która następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Podnoszona w skardze okoliczność, że aktualnie przedmiotowa nieruchomość posiada inne oznaczenie geodezyjne nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Wymaga przypomnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w dniu 16 marca 1996 r.( sygn. OPK 2/96, publ. ONSA 1997/1/5) wyraził pogląd, że nabycie określonego uprawnienia z mocy samego prawa oznacza, że nabycie tego uprawnienia jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, jeżeli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki. Skutek w postaci nabycia uprawnienia następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Decyzja komunalizacyjna potwierdza zatem, że określony podmiot (gmina) nabył prawo własności z dniem wskazanym w przepisie ustawy komunalizacyjnej ( 27 maja 1990 r.), a więc odnosi się do istniejącego w tej dacie stanu prawnego i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek późniejszych zdarzeń - po dniu jej wejścia w życie( por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. I OSK 501/06, publ. Lex nr 342611; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. I OSK 523/06, publ. Lex nr 347999). Warto przy tym podkreślić, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej stanowi jednoznacznie, że jeżeli dalsze przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, to mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Należy mieć na względzie, że przytoczony przepis nie posługuje się pojęciem "nieruchomość", lecz określeniem "mienie ogólnonarodowe (państwowe)". Jest to kolejny dowód na to, oprócz wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ dokonał prawidłowej interpretacji przytoczonego przepisu. Skoro komunalizacji z mocy prawa podlega wskazane w tym przepisie mienie, to bez znaczenia jest okoliczność, jak to mienie – w przypadku, gdy jest nim nieruchomość – zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie. Podkreślić zatem, że zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji. Taka sytuacja powoduje, że postępowaniu komunalizacyjnym organ administracyjny ma obowiązek ustalić, czy nieistniejące już działki, pozostające w granicach nowoutworzonej nieruchomości, spełniały w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki ich skomunalizowania z mocy prawa i wydać rozstrzygnięcie stosownie do istniejącego w tej dacie stanu faktycznego. Na marginesie warto zaznaczyć, że zaprezentowana ocena prawna nie budzi wątpliwości w orzecznictwie NSA. W wyroku z 13 kwietnia 2007 r., I OSK 752/06 podkreślono, że fakt, iż mienie (nieruchomość) po dniu 27 maja 1990 r. uległo podziałowi i innemu oznaczeniu geodezyjnemu nie powoduje, że wykluczona jest jego komunalizacja. Jeżeli więc istnieją ustawowe przesłanki do komunalizacji mienia części nieruchomości, to powinna być wydana w tym zakresie stosowna decyzja. Przy czym niezbędne jest odniesienie się w niej do stanu istniejącego w dniu 27 maja 1990 r., ponieważ komunalizacji nie podlega nieruchomość powstała po tej dacie, ale nieruchomość istniejąca w tym dniu, która aktualnie posiada stosowne, nowe oznaczenie – por. wyrok NSA z 12 września 2007 r., I OSK 1352/06. Za prawidłowe należy zatem przyjąć, że objęta postępowaniem komunalizacyjnym działka nr [...], mimo zmiany jej oznaczenia geodezyjnego dopiero po dniu 27 maja 1990 r, stanowi to samo mienie, tylko inaczej oznaczone w ewidencji gruntów. Zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości nie oznacza, że nieruchomość taka automatycznie traci status mienia podlegającego komunalizacji ( por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. I OSK 956/07, publ. Lex nr 490116; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 755/08, publ. Lex nr 514985). Skarżący rażącego naruszenia prawa dopatruje się w okoliczności dotyczącej problemu z ujawnieniem jego prawa w księdze wieczystej na skutek zmiany oznaczenia ewidencyjnego skomunalizowanej nieruchomości. Zarzut taki nie może zostać uznany za uzasadniony ze względów, o których wcześniej była mowa ale również z powodu braku w ocenie Sądu trwałej niewykonalności decyzji komunalizacyjnej, która zapewne wymaga sporządzenia operatu geodezyjnego wskazującego sądowi wieczysto-księgowemu na zmianę oznaczeń geodezyjnych. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.