I SA/Wa 865/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie wydania decyzji o przyznaniu odsetek od zaległego świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], umarzającą w części postępowanie jako bezprzedmiotowe w zakresie wydania decyzji o przyznaniu odsetek od zaległego świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. W zaskarżonym orzeczeniu Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy . M. O. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego, jak też dodatków do zasiłku na dziecko J. O., oraz odrębnym pismem o wypłatę zaległego świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego od [...] sierpnia 2012 roku wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzjami z dnia [...] listopada 2014 r. Wójt Gminy L., tj. pierwszą nr [...] przyznał wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na dziecko J. O. od dnia [...] sierpnia 2012 r. do odwołania, oraz drugą nr [...] przyznał zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności na dziecko J. O. od 1 września 2012 r. do dnia 31 lipca 2014 r.; zaś trzecią decyzją nr [...] przyznał ww. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia na J. O. od dnia 1 września 2012 r. do 31 października 2014 r. Następnie postanowieniem 2014 z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. - po rozpatrzeniu wniosku ww. osoby w zakresie wypłaty ustawowych odsetek od zaległych świadczeń rodzinnych - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej wypłacenia odsetek od zaległego świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania strony - a takie zostały w orzeczeniu zawarte. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] postanowił umorzyć w części postępowanie jako bezprzedmiotowe w zakresie wydania decyzji o przyznaniu odsetek od zaległego świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Podstawę prawną decyzji stanowi przepis m.in. art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że analizując sprawę nie widzi podstaw do prowadzenia dalszego postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio całości lub w części. W zakresie zaległych świadczeń prawomocnymi decyzjami z dnia [...] listopada 2014 r żądanie strony zostało zrealizowane. Odnosząc się do żądania w sprawie odsetek organ wyjaśnił, że przyznanie odsetek w drodze orzeczenia sądu lub decyzji właściwego organu jest możliwe tylko wówczas, gdy istnieją wyraźne normy uprawniające wymienione organy do oznaczenia terminu i sposobu spłaty przewidzianych w tych normach należności pieniężnych oraz przyznania i określenia wysokości odsetek. Musi zatem istnieć wyraźny przepis upoważniający organ lub sąd do przyznania odsetek. Zarówno w ustawie o świadczeniach rodzinnych jak i w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstaw do wydania decyzji o wypłaceniu odsetek za zaległe świadczenia. Przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawniający organ do wydania decyzji o odsetkach jest zwarty wyłącznie w art. 30 ust. 8 ustawy, jednak dotyczy on zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, dlatego też nie może mieć on zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie organu I instancji w sprawie brak jest elementu w stosunku administracyjnym w postaci przepisu nakazującego rozstrzygnięcie żądania strony, poprzez wydanie decyzji - co przesądza o bezprzedmiotowości w tej części postępowania administracyjnego. Na poparcie swojego stanowiska organ I instancji przywołał wyrok NSA w Łodzi z dnia 18 kwietnia 1995 SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, Nr 2 poz.80 oraz WSA w Białymstoku z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 557/14. Stwierdzona bezprzedmiotowość postępowania skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Od powyższej decyzji w dniu [...].02.2015 r. (M. O. wniosła odwołanie. Decyzji zrzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie domaganie się wypłacenia odsetek za zwłokę w wypłaceniu należności głównej nie przysługuje. Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji. Nieprzyznanie odsetek jest ograniczeniem jej uprawnień a uprzywilejowaniem organów, które przedłużają postępowanie, poprzez nierzetelne, nie pozbawione błędów i zaniedbań orzekanie o niepełnosprawności bez żadnych negatywnych dla siebie konsekwencji. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]. Kolegium uzasadniło, że organy administracji publicznej załatwiają sprawy administracyjne, co do zasady, poprzez wydanie decyzji. Sprawą administracyjną jest konkretna sprawa indywidualna, w której organ administracji publicznej władny i jednocześnie zobowiązany jest orzec na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach określonego podmiotu. Wymaganym elementem sprawy administracyjnej jest istnienie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego uprawniającego do rozpoznania żądania wnioskodawcy w drodze postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego w danej sprawie administracyjnej, wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne lub negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Sprawa administracyjna jest w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowa (tak: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 281/14 i - inf. LEX nr 1478947; WSA w Kielcach w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 257/14 - inf. LEX nr 1531351; WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SAM/a 112/14-inf. LEX nr 1468433). Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowił podstawę prawną wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji. Decyzja ta została podjęta w wyniku rozpatrzenia wniosku strony odwołującej z dnia [...] listopada 2014 r., w którym zawarła ona m.in. żądanie wypłaty odsetek ustawowych od powyższych zaległych świadczeń rodzinnych. Trafnie organ I instancji wskazał, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, do których należą świadczenia pielęgnacyjne, zasiłki pielęgnacyjne oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, nie zawiera przepisu stanowiącego podstawę do rozstrzygania o roszczeniach w przedmiocie odsetek od wypłaconych z opóźnieniem świadczeń. Skoro intencją ustawodawcy było pozostawienie poza sferą regulacji kwestii odsetek od opóźnienia w wypłacaniu świadczeń rodzinnych, to organy administracji nie mogą rozstrzygać o żądaniu w tym przedmiocie. Tego rodzaju postępowanie organów pozostawałoby w sprzeczności z art. 6 kpa, statuującego zasadę działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Wydana decyzja zostałaby wydana bez podstawy prawnej, co stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, na podstawie w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie organ pierwszej instancji nie posiadał też uprawnienia do oceny przedmiotowej sprawy na podstawie przepisów prawa cywilnego. Brak podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji stwarza sytuację przewidzianą w art. 105 § 1 k.p.a., w której organ administracji umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe (tak: NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 708/09 - inf. Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). M. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Kolegium. Zaskarżyła ją w całości, zarzucając jej: 1. naruszenie art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, polegające na przyjęciu iż skoro przepis ustawy nie zawiera rozstrzygnięcia o roszczeniach w przedmiocie odsetek to, jest to intencją ustawodawcy i w takim przypadku odsetki nie należą się, podczas gdy jest to poważne uchybienie ustawodawcy, który w ustawie uregulował tylko roszczenia o odsetki w przypadku nienależnie pobranych świadczeń, czym faworyzuje i uprzywilejował organ, dyskryminując i ograniczając tym samym obywatelskie prawo równości. naruszenie art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające na braku pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie domaganie się wypłacenia odsetek za zwłokę w wypłaceniu należności głównej nie przysługuje. naruszenie art. 32 Konstytucji RP, poprzez złamanie zasady równości obywateli wobec prawa, polegające na przyjęciu, że intencją ustawodawcy był brak uregulowania roszczeń o odsetki, w związku z tym odsetki nie należą się. Podczas gdy jest to dyskryminacja i złamanie zasady równego traktowania obywateli przez władze. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez przyznanie odsetek od: zaległego świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 8 sierpnia 2012 roku do dnia zapłaty, zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 września 2012 roku do dnia zapłaty, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego od dnia 1 września 2012 roku do dnia zapłaty. ewentualnie o: uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniła, że Sądu Okręgowy w S. w dniu [...] października 2014 r. zmienił orzeczenie o niepełnosprawności jej syna J. O., ze wskazaniem konieczności stałej opieki z uwagi na znaczne ograniczenie samodzielnej egzystencji. Wskazała , że domaga się odsetek, gdyż niewpłacenie świadczeń w terminie odbyło się bez jej winy, lecz z powodu licznych pomyłek, zaniedbań i uchybień ze strony Powiatowego i Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Błędne orzeczenia w/w Zespołów zweryfikował Sąd Okręgowy w S. Oceniła ponadto , że nieprzyznanie jej żądanych odsetek jest ograniczeniem obywatelskich uprawnień. Stanowi natomiast przywilejowanie organów, które przedłużają postępowanie bez żadnych negatywnych dla siebie konsekwencji. Jest to rażące naruszenie prawa oraz zasad konstytucyjnych mówiących o równym stosunku wobec prawa wszystkich obywateli. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, ze sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, ze zgodnie z art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do kwestii , czy organy administracji rozpoznając wniosek Skarżącej prawidłowo umorzyły postępowanie w zakresie żądania odsetek od zaległego świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego jako bezprzedmiotowe, czy też organy te powinny wydać decyzję merytoryczną i uwzględnić zgłoszone przez Skarżącą żądanie. Na wstępie wskazać należy , że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a to ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym. Należy przy tym podkreślić, że brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2011 r., I OSK 697/11, LEX nr 1068530). Bezprzedmiotowość postępowania ma zatem miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organy administracji oceniły , że żądanie Skarżącej zasądzenia odsetek od zaległego świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego , nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003r. oświadczeniach rodzinnych , a tym samym wydanie przez organ decyzji w tym przedmiocie jest niedopuszczalne. Wymieniona regulacja prawna nie odsyła ponadto do odpowiedniego zastosowania art.359 kodeksu cywilnego. Stanowisko ustawodawcy nie pozostawia wątpliwości , że w ramach obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych , jedynie przepis art.30 ust.8 , odnoszący się do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych , przewiduje po stronie organu obowiązek ich zasądzenia. Sąd nie podziela poglądu Skarżącej , że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga bowiem , że z akt sprawy wynika , że opóźnienie organu w zakresie rozpoznania wniosku M. O. spowodowane było koniecznością oczekiwania przez organ na sądową weryfikację oceny stanu zdrowia syna Skarżącej, dokonaną przez Powiatowy i Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności . Znajdujący się w aktach sprawy wyrok Sądu Okręgowego Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, zapadł w dniu [...].10.2014r. Skoro orzeczenie to stanowiło prejudykat rozstrzygnięcia organu pomocowego, brak jest podstaw do sformułowania po jego stronie zarzutu działania opieszałego, którego celem byłoby celowe pozbawienie osoby uprawnionej należnego jej świadczenia finansowego z założeniem , że za okres opóźnienia organ nie będzie miał obowiązku zapłacenia odsetek. Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).