I SA/Wa 879/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. J. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr. [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu zażalenia F. J. na postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...]., utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2020r. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...]. Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Z. z dnia [...] kwietnia 1962 r. wydanej w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej zapisanej w księdze wieczystej KW W. tom I karta 19. Jednocześnie zobowiązał strony postępowania do przedłożenia dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po zmarłym S. W., synu P. i W. W.. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył F. J.,. Rozstrzygnięciu temu zarzucił m.in. naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego błędną interpretację oraz naruszenie art. 61 § 4 kpa poprzez jego niezastosowanie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr. [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2020r. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, a przy tym organ zobowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji. Jednakże należy odróżnić obowiązek organu administracji ustalenia stron postępowania, tj. kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy sprawa administracyjna będąca przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego, od obowiązku podjęcia stosownych, prawem przewidzianych działań w celu uzyskania dowodów potwierdzających istnienie interesu prawnego określonej osoby w danej sprawie. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych, dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest wyłącznie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. W rozpatrywanej sprawie właścicielem gospodarstwa rolnego w W. był P. W.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] sierpnia 2003 r., sygn. akt [...], spadek po P.W., w tym gospodarstwo rolne, nabył m.in. S. W. (w udziale 3/8 części). W ocenie Ministra w rozpoznawanej sprawie nadrzędne jest ustalenie spadkobierców właściciela przejętej na rzecz państwa nieruchomości, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o przejęciu nieruchomości i wydanie w jego wyniku stosownej decyzji przez organ nadzorczy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził tym samym, iż zażalenie F. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę na powyższe postanowienie wniósł F. J., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2020r., i zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:. 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 1027 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U.2020r.,poz.1740) poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo ze przepis ten wymaga udowodnienia praw wynikających z dziedziczenia stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowania aktem poświadczenia dziedziczenia tylko w sytuacji, gdy spadkobierca powołuje się wobec osoby trzeciej na swoje prawa spadkowe z tytułu dziedziczenia. Tymczasem następstwo prawne strony postępowania po zmarłym, wnioskodawca może wykazywać przy pomocy wszelkich środków dowodowych. 2) naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 97 § 1 pkt.4 kpa poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że udokumentowanie dziedziczenia po S. W. nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania, gdyż oświadczenia spadkobierców uczestnika postępowania mogą skutecznie zastąpić sądowe lub notarialne poświadczenie dziedziczenia, - art. 61 § 4 kpa poprzez jego niezastosowania , pomimo ze organowi znani są spadkobiercy strony postępowania, a przedłożenie dokumentu poświadczenia dziedziczenia nie jest przesłanką konieczną do dokonania zawiadomienia strony, gdy organowi znani sa spadkobiercy strony i ich adresy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Zgodnie z treścią art. 97 §1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 kpa może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92 niepublik.). W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa warunkujące możliwość zawieszenia przez organ z urzędu postępowania administracyjnego. Wyjaśnić także należy, że obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest ustalenie pełnego kręgu jego stron i czuwanie nad możliwością udziału każdej ze stron w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). Postępowanie, które zostało zawieszone zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] kwietnia 1962 r. o przejęciu na własność państwa opuszczonego gospodarstwa położonego w miejscowości W., stanowiącego własność P. W.. Wraz ze złożonym wnioskiem nieważnościowym organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany był ustalić krąg stron tego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r. I OSK 1819/07, wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r. II OSK 176/09, CBOSA). Spadkobiercy po S. W. mają zatem interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, a jego podstawy należy upatrywać w nabyciu ogółu praw i obowiązków z tytułu spadkobrania zgodnie z art. 922 § 1 kc. Ustalenie obowiązków organu wynikających z konieczności ustalenia wszystkich stron, w tym także następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania, powinno nastąpić na podstawie postępowania wyjaśniającego unormowanego w art. 75 i nast. kpa, przy czym jest niewątpliwe, że organ administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania w sprawach cywilnych. Zgodnie z art. 2 § 1 kpc, do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Stwierdzenie nabycia spadku jest sprawą cywilną. Zgodnie z art. 1025 § 1 kc., sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Notariusz na zasadach określonych w przepisach odrębnych sporządza akt poświadczenia dziedziczenia. Natomiast w myśl art. 1025 § 2 kc, domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Dlatego też należy się zgodzić z organami, że w przedmiotowym postępowaniu rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd (art. 97 §1 pkt 4 kpa) w postaci ustalenia spadkobierców zmarłego S. W.- jednego z następców prawnych byłego właściciela przejętego gospodarstwa. W tej sytuacji organ zasadnie uznał, że prowadzenie postępowania, przed ustaleniem prawidłowego kręgu spadkobierców zmarłego właściciela przejętego, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Na podstawie posiadanych dokumentów i informacji organ nie może kontynuować przedmiotowego postępowania administracyjnego, gdyż nie jest w stanie prawidłowo ustalić kręgu spadkobierców po P. W.. Powyższe stanowi zatem zagadnienie prejudycjalne, o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 kpa, bez rozstrzygnięcia którego dalsze prowadzenia postępowania i podjęcie w nim merytorycznego rozstrzygnięcia nie jest możliwe. Ustalenie następców prawnych ma zatem bezpośredni związek z wydaniem decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy zasadnie podkreślił w uzasadnieniu postanowienia, że organ I instancji jako podstawę zawieszenia wadliwie wskazał art. 97 § 1 pkt 1 kpa, podczas gdy ta podstawa może być zastosowana jedynie do sytuacji, gdy śmierć strony nastąpiła w trakcie postępowania. S. W. zmarł przed wszczęciem postępowania, nie był zatem stroną postępowania. Słusznie jednak uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wszystkie zarzuty skargi w istocie sprowadzają się do kwestionowania stanowiska organów co do konieczności zawieszenia postępowania do czasu ustalenia we właściwym trybie sądowym następców prawnych S. W.. Nie jest jednak możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 kc). Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 kc). Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli organ nie dysponuje dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych osób zmarłych, nie może ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym (zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1634/19; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 33/18; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 148/11; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3284/15; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1577/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 897/17; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 749/17; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 398/17 wszystkie publik. CBOSA). Z powyższych względów wszystkie zarzuty skargi należy uznać za niezasadne. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy obu instancji w sposób dostateczny wyjaśniły powody, które legły u podstaw zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Organy orzekające nie uchybiły również zasadom postępowania administracyjnego. W sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniu wydanych decyzji swoje racje oraz motywy podjętych rozstrzygnięć. Wobec faktu, że wskazywana przez organy I i lI instancji przeszkoda w kontynuowaniu postępowania w postaci zagadnienia wstępnego istnieje, to skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a.") orzekł jak na wstępie. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.