I SA/Wa 96/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz P.K. odszkodowania za udział w 1/2 części w prawie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ulicę [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...]. Decyzja Wojewody [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Pismem z [...] grudnia 2004 r. (które wpłynęło do organu [...] lutego 2005 r.) G. P., powołując się na udzielone mu pełnomocnictwa, wystąpił o ustalenie i wypłatę na rzecz E. K. oraz P. K. odszkodowania za położoną w [...] nieruchomość o pow. [...] m2,stanowiącą działkę ew. nr [...] z obrębu [...], zajętą pod drogę publiczną - ulicę [...]. Do wniosku załączył m.in. odpis pełnomocnictwa sporządzonego przed notariuszem w [...] J. N. w dniu [...] lipca 2002 r. (rep. [...]) oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] listopada 1996 r., sygn. akt I Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku przez E. K.i P. K. po Z. K., która wedle treści odpisu z księgi wieczystej nr [...] była właścicielką działki nr[ ...], z której wyodrębniona została działka nr [...]. Z ww. dokumentu pełnomocnictwa wynika, że E. K., działająca w imieniu swoim oraz na rzecz brata – P. K. ustanowiła swoim i swojego brata pełnomocnikiem G. P. w zakresie zbycia całych należących do niej i P. K. udziałów we współwłasności nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], w dzielnicy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Jednocześnie, w § 3 ww. aktu oświadczyła, że ustanawia swoim pełnomocnikiem G. P. i upoważnia go do m.in. nabywania i zbywania dowolnych nieruchomości, zarządzania i administracji wszelkim rzeczami ruchomymi i nieruchomymi, obecnym i przyszłym jej majątkiem w najszerszym zakresie, do zastępowania i reprezentowania, a także działania w jej imieniu i na jej rzecz we wszystkich sprawach osobistych i majątkowych, wobec wszelkich władz, urzędów administracji państwowej i gminnej, do składania w jej imieniu wszelkich pism, oświadczeń i wniosków, zawierania i rozwiązywania wszelkich umów, jak również do odbioru i kwitowania dokumentów, korespondencji, przesyłek oraz do wszelkich innych czynności, które w zakresie tego pełnomocnictwa okażą się konieczne. Jako, że w dacie złożenia wniosku nie została wydana decyzja stwierdzająca przejście z mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) na rzecz jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod ww. drogę publiczną, zawiadomieniem z [...] lutego 2005 r. Prezydent [...] poinformował wnoszącego podanie (jako pełnomocnika stron) o konieczności przedłożenia takiej decyzji jako warunku ustalenia odszkodowania, a także o samym wszczęciu postępowania odszkodowawczego. Ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające (...), stwierdził nabycie przez gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w [...], wykazanej jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, pochodzącej z księgi wieczystej nr [...]. Pismem z [...] stycznia 2014 r. Prezydent [...] wezwał G. P. do uzupełnienia braków formalnych wniosku z 2004 r. przez przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa umocowującego go do działania w sprawie w imieniu P. K. Ponieważ owo pełnomocnictwo w wyznaczonym terminie nie zostało złożone, pozostawił podanie wniesione imieniem P. K. bez rozpoznania. Natomiast decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za zajęty pod drogę grunt działki nr [...] na rzecz E. K. w wymiarze [...] zł (stosownie do przynależnego jej udziału w ½ części w odjętym prawie własności.). Przy piśmie z [...] grudnia 2015 r. G. P. przedłożył pełnomocnictwo, udzielone mu [...] października 2015 r., umocowujące go do reprezentowania P. K. w sprawie dotyczącej odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w [...]. Wyrokiem z 20 października 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 109/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w następstwie rozpoznania skargi P. K., ocenił, że pozostawienia wniesionego w jego imieniu podania o odszkodowanie bez rozpoznania było wadliwe, w konsekwencji czego stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się w sprawie bezczynności i zobowiązał go do rozpatrzenia wniosku P. K. z [...] grudnia 2004 r. w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. W motywach wyroku Sąd stwierdził, że: "Skoro (...) G. P. przedłożył Prezydentowi [...] w dniu 30 grudnia 2015 r. pełnomocnictwo od P. K. do działania w niniejszej sprawie odszkodowawczej, to organ winien wniosek P. K. z [...] grudnia 2004 r. rozpoznać poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę odszkodowawczą w części odnoszącej się do udziału skarżącego, co jest dopuszczalne na podstawie przepisu art. 104 § 2 k.p.a.". Wywiedziona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 580/18. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawiając wniosek z [...] grudnia 2004 r. bez rozpoznania w części dot. P.K. organ wykazał się nadmiernym formalizmem. W tym stanie rzeczy Prezydent [...] , w następstwie rozpoznania ww. wniosku, decyzją z [...] lipca 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., odmówił ustalenia i wypłaty na rzecz P. K.odszkodowania za udział w wysokości 1/2 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną - ulicę [...], z uwagi na brak skutecznego złożenia owego wniosku w terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepis ten przewiduje bowiem, że wniosek taki należało złożyć w terminie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Termin ten jest terminem zawitym (prekluzyjnym) - należącym do kategorii prawa materialnego. Zgodnie zatem z wolą ustawodawcy, jego przekroczenie powoduje wygaśnięcie roszczenia, co oznacza, że dany podmiot utracił możliwość dochodzenia przysługujących mu uprawnień - roszczenie uległo prekluzji. W ocenie organów zestawienie treści dokumentów pełnomocnictw z [...] lipca 2002 r. oraz z [...] października 2015 r. prowadzi do konkluzji, że G. P. składając [...] lutego 2005 r. wniosek o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod ulicę [...], nie był umocowany do działania w imieniu i na rzecz P. K. W konsekwencji czego z dniem [...] stycznia 2006 r. roszczenie ww. o odszkodowanie wygasło. Zdaniem organów przyjęcie, że uzupełnienie wniosku poprzez przedstawienie nowego pełnomocnictwa z datą późniejszą jest dopuszczalne i może skutkować zaktualizowaniem się roszczenia o odszkodowanie w stosunku do nieruchomości, co do których w terminie zawitym nie zostało złożone pełnomocnictwo, stanowi naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające (...) oraz przepisów k.p.a. Po upływie bowiem terminu i wygaśnięciu uprawnienia, zarówno złożenie wniosku przez stronę, jak i zatwierdzenie przez nią wniosku złożonego przez pełnomocnika działającego bez upoważnienia powoduje, że roszczenie nie może być skutecznie dochodzone. Wojewoda wskazywał przy tym, że w judykaturze jest wyrażany pogląd o możliwości sanowania czynności pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym także przez przedłożenie dokumentu pełnomocnictw z datą późniejszą niż termin dokonania czynności - np. wniesienia dowołania (tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 941/05), jednak sytuacja te nie ma zastosowania do dokonywania czynności, które są objęte terminem prawa materialnego o nieprzekraczalnym charakterze, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. K. zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie zakresu umocowania G. P. w postępowaniu z wniosku skarżącego z [...] grudnia 2004 r.; 2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywatela do władzy publicznej, w szczególności poprzez podjęcie czynności wskazujących na wypłatę odszkodowania, a następnie odmowę przyznania odszkodowania pomimo braku zmian w stanie faktycznym sprawy; 3. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) dalej: "p.p.s.a.", poprzez wydanie decyzji z naruszeniem oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonych w wyroku z 20 października 2017 r. wydanym w sprawie pod sygn. akt IV SAB/Wa 109/17. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do organu administracji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy poprzez przyznanie skarżącemu odszkodowania, oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2020 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za udział w prawie własności gruntu położonego w [...], stanowiącego działkę nr [...] z obrębu [...], zajętego pod drogę publiczną – ul. [...]. Odmowa ustalenia odszkodowania nastąpiła z uwagi na uchybienie przez skarżącego przewidzianemu w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. terminowi do złożenia w sposób skuteczny wniosku o odszkodowanie. Wspomniany przepis stanowi bowiem, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 (a więc odszkodowanie za grunty zajęte drogą publiczną, które z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Brak dochowania owego terminu – mającego charakter materialnoprawny - organy uzasadniały zaś faktem, że złożony w ustawowym terminie wniosek z [...] grudnia 2004 r. o odszkodowanie obarczony był brakami formalnymi, gdyż nie dołączono do niego dokumentu pełnomocnictwa, z którego wynikałby, że składający je był wówczas umocowany do działania w sprawie w imieniu P. K. Dokument potwierdzający umocowanie do działania w jego imieniu przedłożono zaś dopiero w roku 2015, a więc wówczas gdy ustalony w ustawie termin już upłynął, a roszczenie o odszkodowanie wygasło. Tymczasem w ocenie organów skuteczne sanowanie czynności, dla której dokonania zastrzeżony był termin materialnoprawny, zdziałanej przez niewłaściwie umocowanego pełnomocnika, mogło nastąpić wyłącznie do dnia upływu owego terminu. Z poglądem tym nie sposób się jednak zgodzić. Przede wszystkim zauważyć wypada, że udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną polegającą na złożeniu oświadczenia woli przez mocodawcę i może nastąpić w dowolnej formie, w szczególności nawet w sposób dorozumiany. Wymóg dołączenia do akt sprawy pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.) z podpisem mocodawcy jest tylko deklaratoryjnym potwierdzeniem udzielonego wcześniej pełnomocnictwa w zmaterializowanej formie, która uwzględnia, wynikającą z art. 14 § 1 k.p.a., zasadą formy pisemnej lub dokumentu elektronicznego obowiązującą w postępowaniu administracyjnym (por.: postanowienia NSA z 7 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 270/06, Lex nr 209405; z 5 grudnia 2008 r. sygn. akt II FSK 1260/07, Lex nr 574450; wyrok NSA z 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2659/17, Lex nr 2501018). Przy ocenie konsekwencji potwierdzenia czynności prawnej zdziałanej przez osobę nielegitymującą się w dacie jej dokonywania odpowiednim dokumentem umocowującym ją do jej realizacji, należy mieć również na uwadze, że zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego uregulowania odnoszące się do instytucji pełnomocnictwa nie są kompletne. Wobec czego w razie wątpliwości należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w k.c. W sytuacji zatem przekroczenia przez pełnomocnika zakresu umocowania, a więc także wówczas gdy osoba działająca jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, to ważność czynności owego falsus procuratora zależy od ich potwierdzenia przez osobę udzielającą pełnomocnictwa (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie to - jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie - winno być dokonane w toku postępowania administracyjnego, w którym taka sytuacja wystąpiła, a więc musi nastąpić przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny, obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. Tym samym ma ono moc wsteczną, gdyż odnosi się do chwili dokonania czynności w imieniu mocodawcy (vide: M.Romańska (w:) H.Knysiak-Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019 r. wydanie II, uwagi do art. 33; wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 910/17. Lex nr LEX nr 2408180 i przywołane tam orzecznictwo). W konsekwencji czego nawet gdy do owego potwierdzenia dochodzi z przekroczeniem terminu w jakim sama czynność prawna mogła być zdziałana (a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie), okoliczność ta nie pozbawia tej czynności skuteczności prawnej. Innymi słowy poprzez konwalidację nieprawidłowo podjętej czynność staje się ona czynnością prawidłową, ale nie od chwili jej konwalidacji – jak utrzymują organy- lecz od dnia jej podjęcia. Skoro zatem w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do potwierdzenia umocowania G. P. do podejmowania czynności w imieniu P. K. w sprawie dotyczącej odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną (poprzez złożenie pełnomocnictwa z [...] października 2015 r.), implikuje to konieczność uznania poprawności złożonego przezeń wniosku z [...] grudnia 2004 r., w tym także w zakresie zachowania materialnoprawnego terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ww. ustawy, uprawniającego do skutecznego jego złożenia. Odmowa w tej sytuacji ustalenia odszkodowania, z powodu rzekomego wygaśnięcia roszczenia, narusza ów przepis, poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie. To z kolei wynikało z niewłaściwie zrekonstruowanego stanu faktycznego w zakresie dotyczącym daty skutecznie złożonego wniosku o odszkodowanie, powodowanej błędną oceną znaczenia potwierdzenia tej czynności dokumentem pełnomocnictwa przedłożonym w 2015 r. i naruszenia przez to przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sprawie istotne jest również, że prezentowane przez organy stanowisko pozostaje w sprzeczności z ocenami prawnymi wyrażonymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 109/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 580/18. Przesądzone w nich bowiem zostało nie tylko, że wadliwie pozostawienie było wniosku P. K. z [...] grudnia 2004 r. bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 k.pa. (jak zdają się to wąsko interpretować organy), ale przede wszystkim, że był on złożony skutecznie. Wynika to wprost ze sformułowanego w wyroku zalecenie Prezydentowi [...] rozpoznania wniosku "przez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę odszkodowawczą w części odnoszącej się do udziału skarżącego, co jest dopuszczalne na podstawie art. 104 § 2 k.p.a.", jak też uwzględnienia przez Sąd przy wyznaczaniu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. terminu w jakim organ winien sprawę rozstrzygnąć okresu niezbędnego do sporządzenia nowego operatu szacunkowego, w sytuacji gdyby aktualności operatu sporządzonego przy rozstrzyganiu sprawy odszkodowania należnego E. K., rzeczoznawca nie potwierdził. Oczywistym jest wszak, że potrzeba zlecenia wyceny nieruchomości w formie operatu szacunkowego, na potrzeby postępowania odszkodowawczego, otwiera się dopiero wówczas, gdyby sam materialnoprawne przesłanki ustalenia odszkodowania są spełnione. Jak stanowi natomiast art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie – co w tym przypadku nie miało miejsca. Skoro zatem wbrew wyrażonym w przywołanych wyrokach ocenach prawnych, organ podjął w sprawie negatywne rozstrzygnięcie, motywując je brakiem prawnej skuteczności wniosku z [...] grudnia 2004 r., zasadny jest zarzut naruszenia przezeń ww. przepisu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Trafnie również skarżący podnosi, że samo postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji przeprowadzone było w sposób naruszający standard wyznaczony treścią art. 8 k.p.a., obligujący organ do prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Na naruszenie tej zasady wskazywały skądinąd już sądy administracyjny obu instancji w wyrokach z 20 października 2017 r. i 14 maja 2018 r., zwracając uwagę, że organ dopuścił się rażących uchybień podczas wstępnej kontroli wniosku z [...] grudnia 2004 r. pod względem formalnym, które musiały wprowadzić w błąd strony, utrzymując je w przekonaniu, że wniosek został złożony skutecznie i będzie rozpoznany merytorycznie. Wyrazem takiego wadliwego działania organów było bowiem z jednej przystąpienie do weryfikacji formalnej owego podania dopiero 9 lat po jego wniesieniu, a z drugiej, doręczanie przez ten czas korespondencji (w tym zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie odszkodowania, a także decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. stwierdzającej nabycie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez gminę [...]) G. P. – jako prawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi P. K. Taki sposób postępowania doprowadził bowiem do sytuacji, w której nie tylko doszło do wprowadzenia strony w błąd co do skuteczności złożonego wniosku, ale również – gdyby zaakceptować stanowisko organów - do zastawienia na nią swoistej pułapki prawnej, poprzez faktyczne uniemożliwienie jej konwalidowanie czynności prawnej zdziałanej przez nieumocowanego prawidłowo pełnomocnika w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Do usunięcie braków formalnych wniosku z [...] grudnia 2004 r. (poprzez złożenie stosowanego pełnomocnictwa) wnoszący je wezwany został wszak w warunkach gdy termin ów już ekspirował. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do obowiązku rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącego za odjętą z mocy prawa własność gruntu zajętego w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ul. [...] w [...] (stosownie do przysługującego mu udziału w prawie własności), przy przyjęciu, że wniosek ten złożony został w jego imieniu skutecznie w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.