I SA/Wa 977/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) Sędziowie: WSA Monika Sawa WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej jako "organ/Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania A. B., reprezentowanego przez K. D., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej jako również "organ I instancji/Prezydent") z [...] grudnia 2016 r., nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W., w rejonie ulic [...] i [...], stanowiących obecne działki ewidencyjne nr [...] i [...], z obrębu [...], oraz obecne działki ewidencyjnej nr [...] i [...] z obrębu [...]. Zaskarżona decyzja Wojewody została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na mocy umowy sprzedaży, zawartej [...] lutego 1976 r. w formie aktu notarialnego, Rep. [...], Skarb Państwa nabył, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 roku Nr 10, poz. 64, dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa"), zabudowaną nieruchomość, dla której prowadzony był zbiór dokumentów Zd nr [...], położoną w [...], w dzielnicy [...], przy ul. [...], stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącą własnością W. B. Prezydent, po rozpatrzeniu wniosku z [...] października 2002 r. J. B., D. B., W. B. i A. B. (dalej jako "Wnioskodawcy") – spadkobierców W. B., decyzją z [...] stycznia 2007 r., nr [...] odmówił zwrotu na rzecz Wnioskodawców wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic [...] i [...], pod nazwą "[...] – działka nr [...]", oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i [...] oraz nr [...] (część dawnej działki nr [...]) i 120-część (część dawnej działki nr [...]) o łącznej powierzchni [...] m2. Od powyższej decyzji W. B., A. B. i D. B. wnieśli odwołanie. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2006 r., nr [...] – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przedstawionych w sprawie dokumentów wynika, iż [...] S.A. w W. są użytkownikami wieczystymi przedmiotowego gruntu do dnia [...] grudnia 2089 r., co potwierdza decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 1995 r., nr [...], a prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej, co wynika z odpisu z księgi wieczystej nr [...] z [...] marca 2003 r. Organ zauważył, że Prezydent orzekając w niniejszej sprawie nie dysponował sporną nieruchomością w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a zatem – zgodnie ze utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – niedopuszczalne było wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli zostało na niej ustanowione prawo wieczystego użytkowania. Od decyzji Wojewody z [...] lutego 2006 r. A. B. i W. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 16 października 2008 r., I SA/Wa 646/08 – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2007 r., nr [...], oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu zaś wyroku Sądu wyjaśnił, że nieruchomość Skarbu Państwa stanowiąca obecnie działki ewidencyjne [...], [...], [...] i [...] cz. została obciążona użytkowaniem wieczystym z mocy prawa w dniu [...] grudnia 1990 r., na mocy decyzji z [...] września 1992 r., nr [...] i z [...] lutego 1995 r., nr [...], zaś ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej nastąpiło w dniu [...] września 1998 r. Rację zatem przyznał Sąd skarżącym, że organ orzekający o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie miał prawnych możliwości do orzekania o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z tego powodu, że na nieruchomości ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, skoro prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej po dniu 1 stycznia 1998 r., a nie jak wymaga tego przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - dalej jako "u.g.n.") – przed dniem 1 stycznia 1998 r., co uzasadniałoby wyłączenie obowiązku badania przez organ merytorycznych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przewidzianych w art. 136 i 137 u.g.n. Sąd wskazał przy tym, że w przypadku, gdy organ ustali, że ziściły się przesłanki zwrotu, wówczas winien poinformować stronę, w trybie art. 9 k.p.a., o istnieniu na gruncie użytkowania wieczystego ustanowionego w drodze decyzji uwłaszczeniowej oraz o tym, że dopóki decyzja ta obowiązuje, dopóty pozytywne rozpatrzenie wniosku nie jest możliwe. Mając zaś na uwadze przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd wyjaśnił, że organ winien zawiesić postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, do czasu usunięcia przeszkody do zwrotu w ramach dostępnych środków prawnych, chociażby poprzez złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Sąd podniósł także, że w zakresie obecnej działki nr [...] jej status prawny wymaga wyjaśnienia, skoro w ewidencji gruntów oznaczona jest jako droga (dr), zaś z akt sprawy nie wynika, czy działka nr [...] (bądź jej część) jest drogą publiczną. Okoliczność ta ma natomiast istotne znaczenie dla sprawy zwrotu nieruchomości, w kontekście tego, że droga publiczna (a więc i grunt leżący w jej ciągu) może być własnością tylko i wyłącznie podmiotu publicznoprawnego. Końcowo Sąd zarzucił organom również naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ postępowanie odwoławcze toczyło się bez udziału spadkobierców D. B., tj. A. B., A. S. i E. G., jak też brak było w aktach sprawy dowodów doręczeń decyzji obu organów pełnomocnikom stron. Z powodu złożenia wniosku przez A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1992 r., Nr [...] oraz [...] lutego 1995 r. nr [...] w części dotyczącej dawnej nieruchomości "[...]" działki nr [...], postanowieniem z [...] stycznia 2011 r., nr [...], Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do czasu rozpatrzenia ww. wniosku. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1995 r., nr [...], sprostowana postanowieniem z dnia [...] stycznia 2000 r. w części odnoszącej się do dawnej nieruchomości "[...]" działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności, w tej części z przyczyny określonej w art. 156 § 2 kpa. Po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją, Minister Infrastruktury i Rozwoju ostateczną decyzją z 30 stycznia 2014 r., nr [...], uchylił w całości w/w decyzję Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2010 r. i stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1995 r., nr [...], zmieniająca decyzję z [...] września 1992 r., nr [...], w części odnoszącej się do dawnej nieruchomości "[...]" działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, w tej części, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a. Postanowieniem z [...] września 2014 r., nr [...], Prezydent podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...] Prezydent orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. w rejonie ul. [...] i ul. [...] oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Od powyższej decyzji Prezydenta odwołanie wniósł A. B., reprezentowany przez K. D. Decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z [...] grudnia 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda przytoczył i omówił mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał następnie, że jak ustalił organ I instancji, Wojewoda [...], decyzją z [...] września 1995 r. stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 roku, przez [...] w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w W. przy ul. [...] o ogólnej powierzchni [...] m2, składającego się z szeregu działek, w tym m. in. działek o nr: [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 oraz [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 pochodzących z "[...]" - działki nr [...]. Decyzją z [...] lutego 1995 r. Wojewoda [...] zmienił pkt I ww. decyzji z [...] września1992 r. w zakresie powierzchni gruntów oraz poprzez dodanie dodatkowych działek ewidencyjnych nieobjętych poprzednią decyzją. Minister Infrastruktury i Rozwoju, ostateczną decyzją z [...] stycznia 2014 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1995 r. zmieniająca decyzję z [...] września 1992 r., w części odnoszącej się do dawnej nieruchomości '[...]" - działka nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W 1995 r. [...] w W. uległy przekształceniu w jednoosobową spółkę [...] S.A., która następnie zmieniła nazwę na [...] S.A. w W. (dalej jako "[...] S.A."). Organ podniósł następnie, że jak wynika z zapisów księgi wieczystej KW [...], na wniosek nr [...] z [...] września 1998 r., w dniu [...] lutego 1999 r. dokonano wpisu prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do działek ew. o nr: [...] z obrębu [...], [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] na rzecz [...] S.A. Organ wyjaśnił dalej, że w 2002 r. cały majątek [...] S.A. - w tym prawa rzeczowe do przedmiotowych działek - przejęła [...] Sp. z o.o. w W. (dalej jako "[...]"), która na podstawie umowy sprzedaży z [...] kwietnia 2003 r., Rep A nr [...], zbyła na rzecz "[...]" Sp. z o.o., prawo użytkowania wieczystego działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Następnie na podstawie umowy spółki komandytowej z [...] grudnia 2010 r., Rep. A nr [...], spółka [...] wniosła do nowo powstałej spółki, działającej pod nazwą [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k., wkład niepieniężny w postaci prawa użytkowania wieczystego działek ew. o nr: [...], [...] i [...]. Na podstawie umowy przeniesienia przedsiębiorstwa z [...] grudnia 2014 r., Rep. A nr [...], [...] nabyła przedsiębiorstwo [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. wraz z przysługującym tej spółce prawem użytkowania wieczystego ww. działek ewidencyjnych. Z uwagi na powyższe organ przyjął, iż art. 229 u.g.n. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Organ wskazał następnie na ustalenia Prezydenta dotyczące statusu działki nr [...], z których wynika, że ww. grunt nie stanowi pasa drogowego ul. [...], co wynika zdaniem organu, z treści pisma Wydziału Infrastruktury Urzędu Dzielnicy [...] z [...] maja 2016 r., oraz że usytuowana na tej działce droga nie jest drogą publiczną, którą zarządza Zarząd Dróg Miejskich w W., co ma potwierdzać treść pisma tego podmiotu z [...] maja 2016 r. Przechodząc do oceny przesłanek zwrotu nieruchomości organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią aktu notarialnego z [...] lutego 1976 r., Rep [...], nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia objęta była decyzją o lokalizacji inwestycji z [...] marca 1973 r., Nr [...] ustalającą obszar strefy ochronnej od Ciepłowni w M. zlokalizowanej na terenie [...]. Z kompleksowych wytycznych urbanistycznych będących załącznikiem do decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...] określającej budowę ciepłowni w M. wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...] określającej strefę ochronną od Ciepłowni w M. wynika iż, budowa Ciepłowni wymagała zaprojektowania i zagospodarowania przez inwestora ciepłowni strefy ochronnej szerokości 100 m od źródeł uciążliwości. Granice strefy ochronnej określone w decyzji lokalizacyjnej na podstawie wstępnego opracowania miały ulec zmianie po opracowaniu szczegółowego zasięgu i zagospodarowania strefy i uzgodnieniu projektu z Państwowym Miejskim Inspektorem Sanitarnym. Z kompleksowych wytycznych urbanistycznych wynika również, iż ustalono wstępnie zagospodarowanie strefy ochronnej poprzez zalesienie. Istniejąca na całym obszarze w zasięgu uciążliwości Ciepłowni zabudowa mieszkaniowa winna być zlikwidowana na koszt inwestora Ciepłowni. Dla terenu objętego lokalizacją winien zostać opracowany plan zagospodarowania na podkładzie geodezyjnym sytuacyjno-wysokościowym w nawiązaniu do zagospodarowania terenu [...]. Z kolei, mapa sytuacyjno-wysokościowa z [...] lutego 1974 r. zgromadzona w aktach sprawy wraz z planem realizacyjnym budowy Ciepłowni w M. przedstawia, zdaniem organu, iż północna część wywłaszczonej nieruchomości przewidziana została pod zalesienie, natomiast na południowej części nieruchomości zaplanowano tor bocznicy kolejowej oraz zajezdnię lokomotywki manewrowej wraz z częściowym jej zalesieniem. Organ po przeanalizowaniu zgromadzonych w aktach sprawy zdjęć lotniczych z okresu 1982-1987 r. doszedł następnie do wniosku, że potwierdzają one wykorzystanie wywłaszczonego terenu wynikające z realizacji planowej inwestycji – powstał bowiem tor bocznicy kolejowej oraz zajezdnia lokomotywki manewrowej wraz z zalesieniem, natomiast budynek mieszkalny uwidoczniony na zdjęciu z 1976 r. został rozebrany. Północna część nieruchomości jest zalesiona. Na południowej części nieruchomości widoczne są tory kolejowe oraz kontury budynku, który zgodnie z opisaną powyżej koncepcją stanowi zajezdnię lokomotywki manewrowej. Uwzględniając powyższe, Wojewoda uznał, że cel wywłaszczenia został na tym terenie zrealizowany, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Końcowo Wojewoda wskazał, że na działkach ew. o nr: [...] i [...] z obrębu [...] oraz na działkach ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego, które następnie było przedmiotem obrotu. Natomiast przeniesienie prawa własności (użytkowania wieczystego) przez Skarb Państwa czy gminę na rzecz osoby trzeciej uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tylko bowiem te dwa podmioty zobowiązane są do realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i tylko wówczas, jeżeli dysponują prawem do nieruchomości, także w sytuacji gdy w sprawie nie ma zastosowania art. 229 u.g.n. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody złożył A. B. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez radcę prawnego J. D., który wniósł o uchylenie w całości zarówno decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2016 r., jak i decyzji Wojewody z [...] marca 2021 r., oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił natomiast: 1) naruszenie prawa procesowego tj. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że na działce objętej postępowaniem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia oraz, że cel wywłaszczenia zrealizowany został na całości nieruchomości, co doprowadziło do niezastosowania art. 137 ust. 2 u.g.n.; 2) naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta, podczas gdy organ winien był zastosować względem tego rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., 3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji spełnienia przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia; 4) naruszenie prawa materialnego tj. art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez nierozważenie zastosowania w niniejszej sprawie. 5) naruszenie prawa procesowego tj. art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na całkowitym braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji w taki sposób, aby doszło do wyjaśnienia jakie czynności podjęto zostały celem zagospodarowania nieruchomości na cel wywłaszczenia, w jaki sposób zrealizowano plany wobec nieruchomości oraz jaki był realny zasięg strefy ochronnej, i która część nieruchomości znajdowała się poza tą strefą; organ winien również uzasadnić na jakiej podstawie istnienie torów bocznicy kolejowej oraz budynku zajezdni uznany został za zrealizowanie celu wywłaszczenia oraz wyjaśnić szczegółowo lokalizację tych obiektów. 6) rażące naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7a k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez całkowity brak uwzględnienia zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony postępowania, w szczególności w kontekście niedostatecznego zebrania materiału dowodowego wyjaśniającego sposób wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości; zarzut ten Skarżący wiąże również z zarzutem niewypełnienia obowiązku organów do poszanowania prawa własności oraz stosowania przepisów dotyczących wywłaszczenia w duchu ochrony konstytucyjnie chronionych praw jednostki. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że organ, pomimo 5-letniego procedowania sprawy, nie wykonał wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż w ogóle nie ustalił i nie rozważył, co zostało zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości i jej poszczególnych częściach. Zdaniem Skarżącego, granice strefy ochronnej oprócz załącznika do decyzji lokalizacyjnej określa również Opinia Sanitarna z [...] listopada 1979 r. nr. [...] określająca granice strefy wokół Ciepłowni, składów żużla i opału w pasie o szerokości 100 metrów. Natomiast z samego faktu porośnięcia terenu samosiejkami nie można wysnuwać wniosków co do utworzenia na wywłaszczonym terenie strefy ochronnej, zaś z zapisu w ewidencji gruntów co do działki nr [...] nie można wywodzić, że po wywłaszczeniu stała się ona drogą publiczną, co wyłączałoby możliwość jej zwrotu. Skarżący wskazał także, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2014 r. potwierdza, że objęcie dawnej nieruchomości W. B. granicami strefy ochronnej było co najmniej wątpliwe. W ocenie Skarżącego, potwierdza to również treść opinii biegłego geodety S. K. złożona do akt sprawy [...], toczącej się przed Sądem Wojewódzkim w Warszawie z udziałem Prezydenta i zakończonej wyrokiem orzekającym rozwiązanie umowy sprzedaży innej nieruchomości należącej do W. B. Skarżący zarzucił także, że organ nie ustalił i nie wyjaśnił, czy użytkownik terenu zagospodarował strefę i czy utrzymywał ją w stanie odpowiednim dla wymagań rozporządzenia Rady Ministrów z [...] marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanowionych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie z [...] lipca 2021 r. uczestnik postępowania spółka [...] wniosła o oddalenie skargi. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 sierpnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w kontekście powyższych kryteriów kontroli Sąd uznał, że skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem przepisów prawa, w szczególności tych wskazanych w skardze, a jej uzasadnienie spełnia kryteria z art. 107 § 3 k.p.a. Organ rzeczowo odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego a swoje stanowisko, gdy chodzi o stan prawny i kwalifikację ustalonego stanu faktycznego – poparł stosownym orzecznictwem sądów administracyjnych. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z [...] marca 2021 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z [...] grudnia 2016 r., nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W., w rejonie ulic [...] i [...], stanowiących obecne działki ewidencyjne nr [...] i [...], z obrębu [...], oraz obecne działki ewidencyjnej nr [...] i [...] z obrębu [...]. W okolicznościach niniejszej sprawy zważyć należy takżę na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, przez "ocenę prawną", o której mowa w ww. przepisie rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego np. braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne, i – wreszcie – jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, jak również kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (vide: komentarz do art. 153 p.p.s.a. [w:] Tadeusz Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Opublikowano: WK 2016). Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza (chociaż nie wyłącznie) oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądu jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania te nie mają i nie mogą przesądzać sposobu rozstrzygnięcia, nie nakazują organom, by wydały konkretny rodzaj aktu prawnego, mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu tegoż sądu, gdyż są nimi związane. Wobec powyższego wskazać trzeba, że rozpatrywana sprawa była już uprzednio przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 16 października 2008 r., I SA/Wa 646/08 – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2007 r., nr [...], wskazując, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent obowiązany będzie merytorycznie zbadać sprawę w oparciu o przesłanki z art. 136 i 137 u.g.n., w tym status prawny działki nr [...], a także zapewnić w postępowaniu udział wszystkim stronom postępowania. Sąd uznał bowiem, że w realiach niniejszej sprawy na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia, czy w sprawie wystąpiły podmiotowe i przedmiotowe przesłanki z art. 136 i 137 u.g.n., umożliwiające zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organy ponownie rozpoznając sprawę wykonały zalecenia zawarte w powołanym wyroku z dnia 16 października 2008 r., gdyż prawidłowo ustaliły aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, które to ustalenia Sąd w całości podzielił. Materialnoprawną podstawą decyzji organów obu instancji były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej jako "u.g.n."). Zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo; 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał także na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, zgodnie z którym: art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Zdaniem Sądu, organ zasadnie stwierdził, że w sprawie tej brak jest podstaw do przyjęcia, że nieruchomość oznaczona jako cześć obecnych działek nr [...] i [...] z obrębu [...], oraz jako obecne działki nr [...] i [...] z obrębu [...], położona w W., w dzielnicy [...], w rejonie ulic [...] i [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 u.g.n., co uzasadniałoby zwrot tej nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Wskazać następnie należy, że sporna nieruchomość o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiąca własność W. B., ówcześnie oznaczona jako "[...]" - działka nr [...] i położona w [...] w przy ulicy [...], dla której był prowadzony zbiór dokumentów nr [...], i której dotyczy niniejsza sprawa, została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży, zawartej [...] lutego 1976 r., w formie aktu notarialnego, Rep. [...]. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy wywłaszczeniowej, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tym miejscu należy wyjaśnić, że cel wywłaszczenia jakim była budowa strefy ochronnej od Ciepłowni w M., zlokalizowanej na terenie [...] ([...] w W.), w rejonie projektowanej ulicy [...] w W., został określony w decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Urbanistyki i Architektury o lokalizacji inwestycji z [...] marca 1973 r., nr [...]. Odrębną decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Urbanistyki i Architektury o lokalizacji inwestycji z [...] marca 1973 r., nr [...] ustalono lokalizację budowy samej Ciepłowni w M. wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Załącznikami do obydwu powyższych decyzji były m.in.: mapa sytuacyjno-wysokościowa z zaznaczeniem powierzchni przyszłej inwestycji (oznaczonej granicami zawierającymi się pomiędzy liniami wyznaczonymi literami ABCDEFGHIJA) oraz kompleksowe wytyczne urbanistyczne. Z wytycznych urbanistycznych wynika natomiast, że budowa Ciepłowni wymagała zaprojektowania i zagospodarowania przez inwestora ciepłowni strefy ochronnej szerokości 100 m od źródeł uciążliwości. Granice strefy ochronnej określone w decyzji lokalizacyjnej na podstawie wstępnego opracowania miały ulec zmianie po opracowaniu szczegółowego zasięgu i zagospodarowania strefy i uzgodnieniu projektu z Państwowym Miejskim Inspektorem Sanitarnym. Ustalono również wstępne zagospodarowanie strefy ochronnej poprzez zalesienie. Istniejąca na całym obszarze w zasięgu uciążliwości Ciepłowni zabudowa mieszkaniowa winna być zlikwidowana na koszt inwestora Ciepłowni. Dla terenu objętego lokalizacją winien zostać opracowany plan zagospodarowania na podkładzie geodezyjnym sytuacyjno-wysokościowym w nawiązaniu do zagospodarowania terenu [...]. Z powyższych dokumentów, które znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, wynika więc, że zarówno granice planowanej strefy ochronnej Ciepłowni w M., jak też sposób jej zagospodarowania, miały być dopiero doprecyzowane m. in. po opracowaniu szczegółowego zasięgu i zagospodarowania strefy i uzgodnieniu projektu z Państwowym Miejskim Inspektorem Sanitarnym. Ze znajdującej się w aktach archiwalnych opinii sanitarnej z [...] grudnia 1973 r., nr [...] wynika, że Państwowy Miejski Inspektorat Sanitarny w W. uzgodnił projekt przyszłej inwestycji Centralnej Ciepłowni w M. z następującymi zastrzeżeniami m.in.: w granicach strefy ochronnej należy zlikwidować istniejąca zabudowę mieszkaniową; teren strefy ochronnej od wschodniej strony ul. [...] i od strony południowej Ciepłowni będzie zagospodarowany w pasie istniejącej zieleni obiektami usług technicznych; wzdłuż ul. [...] od strony Ciepłowni należy przewidzieć pas zieleni wysokiej. Następnie decyzją Urzędu [...] z [...] lipca 1974 r., nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny budowy Centralnej Ciepłowni w M. Zatwierdzony plan realizacyjny z 1974 r. zawierał plan zagospodarowania terenu Centralnej Ciepłowni w M. przedstawiony na mapie sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej w lutym 1974 r. Zgodnie z ww. mapą, wywłaszczona nieruchomość stanowiąca wówczas własność W. B., oznaczona jako "[...]" działka nr [...], o powierzchni [...] m2, w całości znalazła się w granicach strefy ochronnej Ciepłowni w M., wyznaczonych na mapie z 1974 r. linią przerywaną. Na terenie przedmiotowej nieruchomości zlokalizowano projektowaną zieleń wysoką oraz tor bocznicy kolejowej wraz z budynkiem lokomotywki. Uwzględniając powyższe należy zauważyć zatem, po upływie prawie 20 lat od wszczęcia postepowania zwrotowego, oraz ponad 45 lat od nabycia spornej nieruchomości przez Skarb Państwa, nie budzi wątpliwości Skarżących okoliczność, jaka dokładnie nieruchomość (w jakich granicach działek ewidencyjnych) były przedmiotem nabycia na cel związany z realizacji inwestycji w postaci budowy Ciepłowni w M. Poza tym w celu uzupełnienia materiału dowodowego włączono do akt sprawy zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z 1976 r., 1982 r. oraz 1987 r., których analiza wskazuje, że na dzień 1 października 1976 r. nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, oraz częściowo zadrzewiona, a na dzień [...] maja 1982 r. na południowej części nieruchomości widoczne są tory bocznicy kolejowej oraz kontury budynku (zajezdnia lokomotywki manewrowej), natomiast północna część nieruchomości jest zalesiona, a budynek mieszkalny rozebrany. Natomiast na dzień [...] sierpnia 1988 r. całość założenia strefy ochronnej w tym miejscu została zrealizowana, ze szczególnym uwzględnieniem zwiększonej ilości zieleni wysokiej. W rozpoznawanej sprawię rację należy zatem przyznać organom w zakresie w jakim ustaliły, że cel określony w decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] marca 1973 r., nr [...] został zrealizowany. Ustalenia organów obu instancji dokonane w niniejszej sprawie jednoznacznie wykazały, że nieruchomość oznaczona jako cześć obecnych działek nr [...] i [...] z obrębu [...], oraz jako obecne działki nr [...] i [...] z obrębu [...], położona w W., w rejonie ulic [...] i [...], została wykorzystana na budowę strefy ochronnej Centralnej Ciepłowni w M. Poza tym cześć ww. nieruchomości nie została przeznaczona tylko pod budowę strefy ochronnej, ale także została przeznaczona na tory bocznicy kolejowej wraz z budynkiem przeznaczonym dla obsługi lokomotywki manewrowej, co było związane z koniecznością obsługi transportów węgla na potrzeby Ciepłowni. Co istotne zlokalizowanie w tym miejscu infrastruktury bocznicowej zostało przewidziane w planie zagospodarowania tego terenu, zatwierdzonym decyzją Urzędu [...] z [...] lipca 1974 r., nr [...], czyli zanim jeszcze Skarb Państwa nabył sporną nieruchomość od W. B., co nastąpiło [...] lutego 1976 r. Z akt sprawy wynika, że z czasem modyfikacji uległa granica strefy ochronnej Centralnej Ciepłowni w M. (vide: mapa stanowiąca załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] marca 1973 r., nr [...] versus mapa sytuacyjno-wysokościowa z lutego 1974 r.), ale faktyczny sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości mieści się w granicach celu publicznego, stanowiącego cel wywłaszczenia, tj. budowy strefy ochronnej Centralnej Ciepłowni w M. Niewątpliwie, zdaniem Sądu, charakter wzniesionych na tym gruncie obiektów oraz posadowionych naniesień roślinnych i ich przeznaczenie związane jest z funkcjonowaniem zarówno strefy ochronnej Ciepłowni, jak i niej samej. Odnosząc się natomiast do zarzutów Skarżącego, Sąd wskazuję, że jak wynika z akt sprawy organ I instancji zawiesił postępowanie zwrotowe (vide: postanowienie z [...] stycznia 2011 r., nr [...]) do czasu ostatecznego załatwienia sprawy nadzorczej, wszczętej na wniosek Skarżącego, a dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowych Wojewody [...] z [...] września 1992 r., Nr [...] oraz [...] lutego 1995 r. nr [...] w części dotyczącej dawnej nieruchomości "[...]" - działka nr [...]. Postępowanie zwrotowe zostało podjęte dopiero po tym jak ostateczną decyzją z [...] stycznia 2014 r. organ nadzoru stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1995 r. zmieniająca decyzję z [...] września 1992 r., w części odnoszącej się do dawnej nieruchomości "[...]" - działka nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (vide: postanowienie z [...] września 2014 r., nr [...]). Niewątpliwie organ I instancji wypełnił więc wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 2008 r. w tym zakresie, ponieważ umożliwił Skarżącemu podjęcie inicjatywy celem wyeliminowania z obrotu prawnego powyższych decyzji uwłaszczeniowych Wojewody [...], co finalnie okazało się nieskuteczne. Podobnie, w zakresie ustalenia statusu prawnego działki nr [...], organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń (vide: pisma Wydziału Infrastruktury Urzędu Dzielnicy Wawer [...] z [...] maja 2016 r., Zarządu Dróg Miejskich w W. z [...] maja 2016 r.), ponieważ bezsprzecznie wykazał, że działka ta nie stanowi drogi publicznej, ani nawet pasa drogowego, co tym samym nie uniemożliwia badania w tym przypadku spełnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 i 137 u.g.n., czego zdaje się nie dostrzega Skarżący bezrefleksyjnie twierdząc, że organy przyjęły na podstawie danych ewidencyjnych drogowy status przedmiotowego gruntu. Przechodząc z kolei do oceny argumentów Skarżącego dotyczących Opinii Sanitarnej z [...] listopada 1979 r. nr. [...] określającej granice strefy wokół Ciepłowni, składów żużla i opału w pasie o szerokości 100 metrów, to zauważyć wypada, że ww. opinia została wydana w ramach innej inwestycji niż inwestycja, o której mowa w decyzji z [...] marca 1973 r., nr [...]. Opinia Sanitarna z [...] listopada 1979 r. została bowiem wydana w ramach lokalizacji rozbudowy już istniejącej [...] w M., a nie w ramach budowy samej Ciepłowni, co miało miejsce kilka lat wcześniej. Sąd stwierdza przy tym, że konkretny cel wywłaszczenia należy wiązać z konkretną decyzją wywłaszczeniową (lokalizacyjną). Co do zasady dokumentacja wytworzona po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej (zawarciu umowy sprzedaży) jest nieprzydatna dla oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Niemniej, zdaniem Sądu, dokumentacja wytworzona po dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej (lokalizacyjnej) ma znaczenie dla oceny celu wywłaszczenia i sposobu jego realizacji na konkretnych nieruchomościach w ramach zamierzenia inwestycyjnego, jednakże tylko taka dokumentacja, która związana jest z lokalizacją konkretnej inwestycji, która była podstawą niniejszego wywłaszczenia i która dotyczy tej inwestycji w fazie jej realizacji. Natomiast dokumentacja dotycząca lokalizacji i realizacji innej inwestycji wytworzona przed i po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Zatem skoro cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie należało wiązać z decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Urbanistyki i Architektury o lokalizacji inwestycji z [...] marca 1973 r., nr [...] oraz decyzją Urzędu [...] z [...] lipca 1974 r., nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny budowy Centralnej Ciepłowni w M., to tym samym celem wywłaszczenia nie mogło być, jak błędnie twierdzi Skarżący, odrębne zamierzenie inwestycyjne, które dotyczyło rozbudowy istniejącej już Ciepłowni w M. Podobnie ocenić wypada również znaczenie w niniejszej sprawie opinii biegłego geodety S. K. z [...] kwietnia 1988 r. złożonej do akt sprawy sądowej toczącej się przed Sądem Okręgowym w W. o sygn. akt [...], na która powołuje się Skarżący. W treści opinii biegły wyjaśnił, że przedmiotem zleconej przez Sąd opinii jest kwestia ustalenia czy nieruchomość, dla której jest założona księga wieczysta nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] znajdowała się m.in. w dacie sporządzenia umowy, tj. [...] września 1977 r., w strefie ochronnej Ciepłowni. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności map geodezyjnych, w powyższej opinii biegłego chodzi najprawdopodobniej o dawną nieruchomość "[...]" - działka nr [...], która jest zlokalizowana na zachód od dawnej nieruchomości "[...]" - działka nr [...], której z kolei dotyczy niniejszej postępowanie. A zatem nie sposób odnieść wniosków jakie wysnuł biegły względem dawnej działki nr [...] także wobec dawnej działki nr [...], tym bardziej gdy uwzględni się wyniki analizy mapy sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej w lutym 1974 r., zgodnie z którą nieruchomość oznaczona jako "[...]" - działka nr [...], o powierzchni [...] m2, niewątpliwie znalazła się w całości w granicach strefy ochronnej Ciepłowni w M. Poza tym, sam biegły na koniec opinii wyjaśnił, że nie było przedmiotem jego opracowania odpowiedz na pytanie jaki obszar z nieruchomości uregulowanej w zbiorze dokumentów nr [...] (dawna nieruchomość "[...]" działka nr [...]) znajduję się poza liniami rozgraniczającymi strefy ochronnej Ciepłowni w M. Udzielona w tym zakresie odpowiedz ma jedynie charakter informacyjny, a zatem nie wiążący. W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał zatem, że zebrany w sprawie obszerny materiał dowody, w szczególności oryginalne dokumenty związane z procesem realizacji inwestycji budowy Centralnej Ciepłowni w M. niezbicie dowodzą, że cel wywłaszczenia na terenie dawnej nieruchomości "[...]" - działka nr [...], został zrealizowany. Ustalenia organów w niniejszej sprawie zostały więc poczynione w oparciu o dowody, które organ ocenił zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów sformułowaną w art. 80 k.p.a. Ustalenia te doprowadziły organ I instancji do prawidłowego wniosku, który został sformułowany w sentencji decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2016 r. Ta prawidłowa decyzja została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Zarzuty sformułowane w skardze nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Skarga sprowadza się do polemiki z niewadliwą oceną dowodów dokonaną przez organ. Skarżący przedstawia własną ocenę dowodów, ale jest ona zupełnie dowolna, gdyż nie znajduje potwierdzenia w obiektywnych dowodach jakimi w rozpoznawanej sprawie są obszerne materiały uzyskane przez organ z archiwum. Skarżący zarzucił także, że organ nie ustalił i nie wyjaśnił, czy użytkownik terenu zagospodarował strefę i czy utrzymywał ją w stanie odpowiednim dla wymagań rozporządzenia Rady Ministrów z 3 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanowionych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem (Dz. U. Nr 15, poz. 66). W ocenie Sądu powyższy zarzut jest o tyle nietrafiony, gdyż jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, zagospodarowanie terenu strefy ochronnej lub jego części polegało na uprawie odpowiednich roślin, zakrzewianiu lub zadrzewianiu, natomiast zgodnie z § 3 ust. 2, na terenie strefy ochronnej nie mogły być lokalizowane domy mieszkalne, internaty, szpitale, żłobki, przedszkola i inne obiekty przeznaczone do stałego przebywania ludzi i nie związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu. Jak wykazano natomiast w toku postępowania zwrotowego, sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości spełniał powyższe warunki, co czyni ten zarzut bezzasadnym. Mając zatem na względzie to, że zrealizowana na spornym gruncie inwestycja celu publicznego, miesiła się w jego granicach, a zagospodarowanie nieruchomości w ramach tego celu nastąpiło na długo przed [...] września 2004 r., jaki i wniosku zwrotowego z 7 października 2002 r., to żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezależnie od powyższych rozważań, Sąd orzekający w składzie niniejszym zgadza się także z zaprezentowanymi przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądami orzecznictwa sądowego dotyczącymi braku możliwości orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, ze względu na istnienie przeszkody prawnej, polegającej na utracie władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub gminę (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 11 sierpnia 1998 r., IV SA 1687/96, z dnia 17 sierpnia 1998 r., IV SA 615/97, z dnia 25 sierpnia 2005 r., I OSK 4/05, z dnia 23 czerwca 2008 r., I OSK 1010/07, z dnia 20 sierpnia 2008 r., I OSK 1179/07, z dnia 7 sierpnia 2009 r., I OSK 1122/08, z dnia 14 września 2011 r., I OSK 1545/10, niepublikowane; M. Wolanin, Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, PS 2000, nr 7-8, s. 22-23). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 stycznia 2011 r. I OSK 336/10 (LEX nr 969422) wskazał, że utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, z uwagi na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, zwłaszcza jeśli prawo to stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego, w istocie rzeczy skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można orzec o jej zwrocie. Oznacza to, że możliwość orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości występuje jedynie wówczas, gdy w chwili rozstrzygania wniosku poprzednich właścicieli lub jego spadkobierców o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość jest we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).