I SAB/Wa 10/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Monika Sawa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. M., M. R. i S. C. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP 1. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. M., M. R. i S. C. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. M., M. R. i S. C. (dalej jako "skarżący") pismem z 18 listopada 2020 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie rekompensaty za mienie pozostawione przez T. C. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiących majątek P., Ł. i K., położone w dawnym województwie wołyńskim. W uzasadnieniu skargi wskazali, że przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem S. C. z 5 listopada 2008 r. Podali, że Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nr [...] zawiesił postępowanie z urzędu z uwagi na konieczność uzyskania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po S. C., które zostało podjęte postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Następnie w dniu 16 sierpnia 2018 r. zawiadomił on skarżących o przekazaniu sprawy Wojewodzie [...] zgodnie z właściwością, który następnie pismem z 24 maja 2019 r. poinformował ich, że z uwagi na zawiłość sprawy nie może być ona rozpoznana w terminie wynikającym z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a., i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2019 r. Podnieśli, że w tym terminie sprawa nie tylko nie została rozpoznana, ale również nie zostali oni poinformowani o nowym terminie jej załatwienia. W dniu 14 stycznia 2020 r. Wojewoda zwrócił akta postępowania Wojewodzie [...], ten zaś skierował sprawę do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w celu rozstrzygnięcia negatywnego sporu o właściwość. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] Minister uznał Wojewodę [...] właściwym miejscowo do prowadzenia przedmiotowego postępowania. Wskazali, że postanowieniem z [...] marca 2020 r. Minister uznał za zasadne wniesione przez skarżących w dniu 13 grudnia 2019 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, i wyznaczył Wojewodzie termin rozpatrzenia sprawy – sześć miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Podkreślili, że również po upływie wyznaczonego ww. terminu oraz wielokrotnych prób kontaktu (telefonicznego i mailowego) skarżący nie otrzymali żadnych informacji dotyczących nowego terminu załatwienia sprawy, czym organ naruszył art. 9, 12, 35 i 36 k.p.a. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Biorąc pod uwagę uchybienia organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony wnieśli o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż ich przyczyny leżały wyłącznie po stronie organu; ze względu na tak długi okres bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy wnieśli również o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a."; o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu 5 listopada 2008 r. wnioskodawca działający przez profesjonalnego pełnomocnika złożył podanie, które z uwagi na brak wymaganych dowodów, nie nadawało się do merytorycznego rozpoznania w związku z czym zawarty w nim został wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Podał, że w związku z brakiem wiarygodnych dowodów potwierdzających przedstawiony stan faktyczny, organowi przez długi czas trudno było wyjść poza fazę wstępną postępowania administracyjnego i ustalić w sposób wiążący chociażby organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Po przedstawieniu przez stronę dokumentów oraz rozstrzygnięciu przez Ministra Administracji i Cyfryzacji sporu o właściwość, Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], utrzymaną w mocy w dniu 5 czerwca 2012 r. przez Ministra Skarbu Państwa, odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z 12 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 959/13 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1480/12 oraz ww. decyzję Ministra i poprzedzającą ją decyzję Wojewody z 18 kwietnia 2012 r. W następstwie rozstrzygnięcia NSA sprawa ponownie trafiła do Wojewody Świętokrzyskiego, który zawiesił z urzędu postępowanie z uwagi na braki w zakresie wykazania następstwa prawnego po dawnych właścicielach (materiały te pełnomocnik skarżących przedstawił organowi dopiero w dniu 18 lipca 2018 r.). Podał, że ponownie organy wdały się w spór o właściwość, który zakończyło wydane w dniu 12 lutego 2020 r. postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którym uznał on Wojewodę [...] właściwym miejscowo do prowadzenia przedmiotowego postępowania. Powyższe w ocenie organu wskazuje, że niemalże do końca 2018 r. brak możliwości merytorycznego prowadzenia postępowania wynikał z braku przedłożenia przez strony materiału dowodowego, a nie jakiegokolwiek zawinionego działania organu prowadzącego postępowanie. A tym samym dochowanie terminów ustawowych do załatwienia sprawy nie było spowodowane bezczynnością organu, lecz działaniem stron. Jednocześnie wskazał, że w sprawie zachodzą braki polegające na nieustaleniu wszystkich podmiotów uprawnionych, którym w postępowaniu przysługuje prawo strony. Stwierdził, że w związku z powyższym oraz wobec obowiązku ustalenia wszystkich stron postępowania, jak również nie wywiązywania się przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących z terminu wskazanego w wezwaniu z 15 lutego 2021 r. do uzupełnienia materiału dowodowego, zmuszony był do wydania w dniu 8 marca 2021 r. postanowienia zawieszającego postępowanie na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, czy też przewlekłość postępowania, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy, Wojewodzie nie można w chwili obecnej zarzucić bezczynności w prowadzeniu postępowania, bowiem przed dniem rozpatrzenia skargi przez Sąd, tj. w dniu 8 marca 2021 r. wydał postanowienie nr [...], którym zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku z 5 listopada 2008 r. o wydanie decyzji w sprawie rekompensaty za tzw. "[...]" (do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania). Powyższe miało miejsce już po wniesieniu skargi, ale przed dniem wyrokowania. Co do zasady zawieszenie postępowania administracyjnego, aczkolwiek nie kończy tego postępowania, to jednak znosi (od dnia wydania stosownego postanowienia) stan bezczynności organu. Konieczność zawieszenia postępowania jest bowiem równoznaczna z wystąpieniem obiektywnej przeszkody procesowej, tamującej dalszy bieg postępowania, co uniemożliwia organowi – do czasu usunięcia tej przeszkody – rozpoznanie sprawy co do meritum (natomiast ustanie ww. przeszkody obliguje organ do bezzwłocznego podjęcia zawieszonego postępowania, którego to obowiązku strona może dochodzić przy pomocy kolejnej skargi na bezczynność organu). Oczywiście legalność (zgodność z prawem) postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego może zostać poddana kontroli sądu administracyjnego, niemniej jednak może to mieć miejsce w odrębnym postępowaniu sądowym, zainicjowanym we właściwym terminie stosowną skargą strony. Wskazane okoliczności mają znaczenie w sprawie o tyle, że wywołują bezprzedmiotowość postępowania sądowego. Sąd, skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji (jak już bowiem wskazano dalsze procedowanie organu uzależnione jest od uprzednio uzupełnienia materiału dowodowego przez strony, stwierdzonego w postanowieniu zawieszającym postępowanie). Skoro zatem niniejsze postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi natomiast przeszkody do orzekania przez sąd administracyjny o tym, czy bezczynność miała miejsce, czy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji zatem, gdy sąd uzna, że zawieszenie postępowania administracyjnego czyni niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, to nie oznacza, że zwolniony jest od oceny, czy w toku całego postępowania doszło do bezczynności lub przewlekłości w działaniach organu. W szczególności konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2014 r. sygn. akt I OSK 563/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem z akt administracyjnych wynika, że od otrzymania w dniu 10 sierpnia 2018 r. akt niniejszej sprawy (vide: zawiadomienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o przekazaniu do rozpoznania zgodnie z właściwością) pierwszą czynność organ wykonał po dziewięciu miesiącach, czyniąc to w następstwie monitu pełnomocnika skarżących, który zwrócił się z zapytaniem na jakim etapie znajduje się sprawa i dopiero wtedy Wojewoda pismem z 24 maja 2019 r., działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2019 r. powołując się na szczególnie skomplikowany stan sprawy, obszerny materiał dowodowy oraz konieczność wszechstronnej jego analizy. Następnie na skutek złożonego przez skarżących w dniu 13 grudnia 2019 r. zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy, uznał się za niewłaściwego do wydania decyzji i pismem z 14 stycznia 2020 r. przekazał akta sprawy Wojewodzie [...]. Rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego o właściwość miejscową pomiędzy Wojewodą [...] a Wojewodą [...] nastąpiło postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2020 r. nr [...], którym uznał on Wojewodę [...] za właściwego miejscowo do prowadzenia przedmiotowego postępowania. Ponadto postanowieniem z [...] marca 2020 r. Minister uznał zażalenie skarżących na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę za zasadne i wyznaczył mu termin rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w ciągu sześciu miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, które wpłynęło do organu 10 marca 2020 r. Termin ten również upłynął bezskutecznie i dopiero pismem z 15 lutego 2021 r. Wojewoda wezwał strony do uzupełnienia materiału dowodowego, aby ustalić wszystkie podmioty uprawnione do występowania w przedmiotowym postępowaniu, poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających następstwo prawne. A następnie w związku z bezskutecznym upływem terminu na udzielenie odpowiedzi na ww. wezwanie, postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie. Zdaniem Sądu, brak podejmowania przez znaczny okres działań ukierunkowanych na załatwienie wniosku z 5 listopada 2008 r., czy też zestawienie powyższych terminów aktywności organu (czynionych na skutek monitów skarżących), brak informowania stron postępowania o przyczynach opóźnienia załatwienia sprawy i wyznaczania dodatkowego terminu jaj załatwienia, jak również bezskutecznego upływu terminów dodatkowych, pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. i uzasadnia w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał natomiast, że brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę Sąd oddalił. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16 i z 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący nie uzasadnili wniosku o zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej, bowiem nie wykazali jaką szkodę ponieśli w związku z bezczynnością organu. Wobec tego złożony przez nich wniosek uznać należało za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. W wymiarze zasądzonych kosztów postępowania nie uwzględniono kwoty 51 zł, uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od złożonych pełnomocnictw. Przedmiotowa sprawa administracyjna rozpoznawana jest bowiem na gruncie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 20005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 20107 r. poz. 2097 r.). W tego rodzaju sprawach złożenie do akt dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa nie podlega opłacie skarbowej (art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. l ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1546 ze zm.). Wyłączenie to, w ocenie Sądu, rozciąga się także na postępowania mające na celu przymuszenie organu do załatwienia sprawy w oparciu o ww. przepisy. W konsekwencji zatem uiszczenie takiej opłaty nie jest wydatkiem stanowiącym element niezbędnych kosztów postępowania sądowego. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność.