I SAB/Wa 504/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B. O. i J. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądza od Starosty [...] solidarnie na rzecz B. O. i J. O. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 249/14 uchylił pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 262/13 i w tym zakresie przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przedmiotowym wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 262/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. O. i J. O. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość w pkt 1 umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; w pkt 2 oddalił skargę w pozostałej części. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 1/12 oddalił skargę J. O. i B. O. na bezczynność Starosty [...]. Jak wskazano, główną przyczyną niewydania przez Starostę [...] stosownej decyzji była konieczność załatwienia szeregu pism i wniosków składanych przez skarżących. Okoliczność ta – w ocenie Sądu I instancji – stanowiła wystarczającą przesłankę usprawiedliwiającą prowadzenie przez organ postępowania dłużej niż określa to przepis art. 35 § 3 Kpa. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 16 czerwca 2012 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. uznał zażalenie skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. W dniu 22 kwietnia 2013 r. skarżący wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania w przedmiocie ustalenia i przyznania odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy M., żądając zobowiązania tego organu do podjęcia czynności w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący przedstawili przebieg postępowania odszkodowawczego od daty jego wszczęcia w dniu 24 maja 2006 r. Zarzucili organowi nieuzasadnione przedłużanie postępowania i naruszenia prawa o charakterze procesowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazując na podejmowane przez siebie czynności stwierdził, że nie dopuścił się przewlekłości. Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie oraz zobowiązał do jego zapłaty Wójta Gminy M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), albowiem w związku z wydaniem przez Starostę [...] powołanej decyzji, orzekanie zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu do jej wydania stało się bezprzedmiotowe. W pozostałej części Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji ocena, czy wystąpiła przewlekłość postępowania jest w niniejszej sprawie ograniczona do okresu po wydaniu wyroku z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 1/12 oddalającego skargę na bezczynność. Sąd jest bowiem związany oceną prawną wyrażoną w tym wyroku i jednoznacznym stwierdzeniem, że organ nie jest bezczynny. Zatem wszystkie zarzuty dotyczące przebiegu postępowania od dnia złożenia wniosku do daty wydania powołanego wyroku nie mają dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia. Dokonując oceny przebiegu postępowania w późniejszym okresie, zdaniem Sądu I instancji, nie można w ogóle mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania. W postępowaniu prowadzonym przed Starostą składanie przez wnioskodawców kolejnych pism dotyczących zastrzeżeń do opinii biegłego, badanie składanych przez rzeczoznawcę wyjaśnień, przekazywanie wyjaśnień rzeczoznawcy stronom oraz rozpatrywanie wniosków o wyłączenie pracowników starostwa spowodowało konieczność wydłużenia postępowania, o czym organ informował skarżących zawiadomieniami z dnia 4 października 2012 r., 12 grudnia 2012 r., 13 marca 2013 r. i 26 kwietnia 2013 r. Z uwagi na wskazane okoliczności Sąd I instancji uznał, że działanie organu nie spełnia znamion przewlekłości. Starosta [...] - z uwagi na m.in. konieczność uzyskania od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnień dotyczących zgłoszonych przez skarżących uwag oraz umożliwienia stronom skorzystania z przysługujących im praw - przed wydaniem decyzji, nie mógł sprawy zakończyć w terminie wskazanym w przepisie art. 35 § 3 Kpa. Jednocześnie o niniejszym organ informował skarżących powołanymi uprzednio pismami, wskazując za każdym razem termin zakończenia sprawy, czym dopełnił obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 Kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. O. i J. O. reprezentowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w zakresie punktu drugiego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2012 r. w sprawie pod sygn. akt I SAB/Wa 1/12, który to wyrok wydany został w wyniku złożenia skargi na bezczynność organu, podczas gdy skarga w przedmiotowym postępowaniu dotyczy przewlekłości postępowania, co ostatecznie skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego i ograniczeniem rozpoznania sprawy do okresu po uprawomocnieniu się wyroku, tj. po dniu 16 czerwca 2012 r.; 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i ograniczenie ustalenia stanu faktycznego w uzasadnieniu orzeczenia do przedstawienia toku instancyjnego sprawy, z pominięciem poszczególnych czynności podejmowanych przez organ i skarżących w toku postępowania przed Starostą [...], podczas gdy jedynie analiza poszczególnych działań w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pozwala na ustalenie, czy organ dopuścił się przewlekłości postępowania, co ostatecznie doprowadziło do błędnego ustalenia istotnych okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak przytoczenia w uzasadnieniu orzeczenia ustaleń dokonanych przez organ, a także oceny ich pod względem zgodności z prawem i rozstrzygnięcia o przyjęciu ich w całości bądź w części, co w istocie doprowadziło do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny; 4. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zestawienia zarzutów skarżących z ustaleniami poczynionymi przez organ administracji publicznej i z materiałem dowodowym w sprawie, co ostatecznie doprowadziło do wydania orzeczenia bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i wszystkich istotnych okoliczności w sprawie; W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto poszczególne zarzuty podkreślając, że rozpoznający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, iż jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku tego Sądu z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 1/12. Związanie sądu znajduje zastosowanie, gdy zachodzi tożsamość zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym. O ile w niniejszym postępowaniu zachodzi tożsamość stron postępowania, o tyle brak jest tożsamość przedmiotowej. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2012 r. wydany został w sprawie ze skargi na bezczynność organu, natomiast w niniejszej sprawie skarga dotyczyła przewlekłości postępowania. Sąd I instancji bezzasadnie uznał, że są to instytucje tożsame i z tego powodu uznał się związanym oceną prawną i treścią orzeczenia w sprawie I SAB/Wa 1/12, dopuszczając się w ten sposób naruszenia przepisów postępowania. Gdyby Sąd I instancji w sposób prawidłowy ocenił, że nie jest związany poprzednim wyrokiem, wówczas przystąpiłby nie tylko do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, z uwzględnieniem czasu do dnia 16 czerwca 2012 r., ale także dokonałby oceny działania organu w całkowitym przedziale czasowym. Sąd jednak zaniechał takiego działania, ograniczając się jedynie do badania stanu przewlekłości po dniu 16 czerwca 2012 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, wyrokiem z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 249/14 uchylił pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 262/13 i w tym zakresie przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w sprawie niniejszej nieprawidłowo Sąd I instancji uznał, iż jest związany opinią prawną wyrażoną w wyroku z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 1/12, rozstrzygającym sprawę ze skargi tych samych skarżących na bezczynność organu i w konsekwencji ocena przez Sąd, czy w sprawie nastąpiła przewlekłość postępowania jest w niniejszej sprawie ograniczona do okresu po wydaniu wyroku z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 1/12. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej przedmiotem badania sądu administracyjnego jest, czy podejmowane przez organ czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu były one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Ponadto, wydanie aktu po wniesieniu skargi nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania oraz nie kończy postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania, albowiem sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się merytorycznie w kwestii, czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce w sprawie. Natomiast dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Spełnienie tych warunków obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Z powyższego wynika jednoznacznie, że instytucje bezczynności i przewlekłości nie są tożsame. W sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 1/12 przedmiotem oceny Sądu były przesłanki bezczynności, a nie przewlekłości postępowania. W przedmiotowej sprawie natomiast Sąd winien był zbadać, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia przewlekłości postępowania. W konsekwencji, wadliwe było stanowisko Sądu I instancji co do związania oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku. Brak jest bowiem między obiema sprawami tożsamości przedmiotowo-podmiotowej. Skoro ocena prawna wyrażona w sprawie I SAB/Wa 1/12 z przedstawionych wyżej względów nie mogła być uznana za ocenę prawną wyrażoną w tej samej sprawie w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., to błędnie Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie podlega badaniu wyłącznie przewlekłość po wydaniu wyroku z dnia 23 marca 2012 r. Również związanie prawomocnym wyrokiem Sądu wynikające z art. 170 p.p.s.a. nie uprawnia do przyjętego przez Sąd ograniczenia co do zakresu rozpoznania skargi. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także zarzut dotyczący błędnego ustalenia przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, przejawiającego się w tym, że Sąd ten badał wystąpienia przesłanek przewlekłości postępowania jedynie od dnia 16 czerwca 2012 r., to jest daty prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie I SAB/Wa 1/12. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien ocenić, czy postępowanie prowadzone przez Starostę [...] miało charakter przewlekły. Sąd I instancji zobowiązany jest uwzględnić wskazania Sądu odwoławczego co do okresu, jaki winien być objęty badaniem i oceną Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał oceny, czy postępowanie odszkodowawcze toczące się przed Starostą [...] było prowadzone w sposób przewlekły. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął pod uwagę stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny i poddał analizie czynności podejmowane przez organ w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że prowadzone przez Starostę [...] postępowanie od czasu złożenia wniosku o odszkodowanie z dnia 24 maja 2006 r. do czasu wpłynięcia skargi z dnia 22 kwietnia 2013 r. prowadzone było w sposób przewlekły, jednakże przewlekłości tej nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zauważyć przy tym należy, iż przewlekłość postępowania występuje w przypadku podejmowania przez organ czynności nie zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy (czynności pozorne, a nie celowe), albo podejmowania czynności w sprawie, ale w znacznych odstępach czasu, a także w przypadku przedłużania przez organ zakończenia postępowania i nieustannego wyznaczania nowych terminów zakończenia sprawy bez podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania - co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Z kolei za rażące naruszenie przepisów można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11, publ. - cbois.nsa.gov.pl.). Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, Starosta [...] podejmował czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Kilkukrotnie wydawał decyzje merytoryczne w sprawie (decyzja z dnia [...] maja 2007 r., nr [...]; z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]; z dnia [...] października 2010 r., nr [...]; z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] – ostatnia wydana już po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania). Nie ulega jednak wątpliwości, że każda kolejna decyzja organu I instancji (po uchyleniu przez Wojewodę [...], co następowało decyzjami z dnia [...] sierpnia 2007 r. i z dnia [...] maja 2011 r.; bądź przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1559/09) wydawana była w dużych odstępach czasu od chwili zwrotu akt administracyjnych sprawy. W istocie doprowadziło to do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy odszkodowawczej i wypełnienia znamion przewlekłości postępowania. Jednakże Sąd uznał, że nie ma dostatecznych podstaw, by działaniom organu przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu zwłoka w załatwieniu sprawy nie była efektem działań (zaniechań) organu, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź szczególnie drastyczne lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Konieczność wydłużenia prowadzonego postępowania spowodowało składanie przez wnioskodawców kolejnych pism dotyczących zastrzeżeń do opinii biegłego, badanie składanych przez rzeczoznawcę wyjaśnień, przekazywanie wyjaśnień rzeczoznawcy stronom oraz rozpatrywanie wniosków o wyłączenie pracowników starostwa. O powyższym organ informował skarżących zawiadomieniami: - z dnia 4 października 2012 r. wskazując, że z uwagi na konieczność uzyskania od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnień dotyczących zgłoszonych przez skarżących uwag oraz umożliwienia stronom skorzystania z przysługujących im praw przed wydaniem decyzji, postępowanie zostanie zakończone do dnia 30 listopada 2012 r., - z dnia 12 grudnia 2012 r. podnosząc, iż ze względu na konieczność wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego po uzyskaniu od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnień dotyczących zgłoszonych uwag do operatu szacunkowego oraz konieczność umożliwienia stronom skorzystania z przysługujących im praw przed wydaniem decyzji, przewidywany termin zakończenia postępowania to dnia 28 lutego 2013 r., - z dnia 13 marca 2013 r. informując, że w związku z rozpatrywaniem przez Wojewodę [...] zażalenia na niezałatwienie przez Starostę w terminie sprawy ustalenia wysokości odszkodowania oraz względu na obowiązek rozpatrzenia całości obszernego materiału dowodowego i umożliwienia stronom skorzystania z przysługujących im praw przed wydaniem decyzji, przewidywany termin zakończenia postępowania to 31 maj 2013 r. (termin ten został ponowiony w piśmie z dnia 19 marca 2013 r.), - z dnia 26 kwietnia 2013 r. organ wskazał, że z powodu braku wystarczających wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego przewidywany termin zakończenia sprawy to dzień 28 czerwca 2013 r. Z uwagi na wskazane okoliczności uznać należy, że działanie Starosty [...] nie wypełnia znamion rażącego naruszenia prawa. Z akt postępowania administracyjnego wynika bowiem, że Starosta [...] - z uwagi na m.in. konieczność uzyskania od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnień dotyczących zgłoszonych przez skarżących uwag oraz umożliwienia stronom skorzystania z przysługujących im praw - przed wydaniem decyzji, nie mógł sprawy zakończyć w terminie wskazanym w przepisie art. 35 § 3 Kpa. Jednocześnie o niniejszym organ informował każdorazowo skarżących powołanymi uprzednio pismami wskazując za każdym razem termin zakończenia sprawy, czym dopełnił obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 Kpa. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.