II SA/Wa 1001/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Stanisław Marek Pietras, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. D. – założyciela Wyższej Szkoły [...] w L. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji cofającej pozwolenie na utworzenie uczelni i nakazującej jej likwidację 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r.; 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz W. D. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 127 § 3 Kpa, utrzymał w mocy poprzedzające postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. o odmowie wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia w trybie art. 161 § 1 Kpa, decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] cofającej W. D. - założycielowi Wyższej Szkoły [...] w L. pozwolenie na utworzenie Wyższej Szkoły [...] w L. oraz nakazującej założycielowi jej likwidację do dnia [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. cofnięto W. D. - założycielowi Wyższej Szkoły [...] w L. pozwolenie na utworzenie Wyższej Szkoły [...] w L. oraz nakazano jej likwidację do dnia [...] grudnia 2016 r. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Rozstrzygnięcia te zostały zaskarżone (skargi z dnia 25 i 28 listopada 2016 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sprawy o sygn. akt II SA/Wa 255/17 i II SA/Wa 256/17). Przed prawomocnym rozpatrzeniem tych skarg, w dniu [...] grudnia 2016 r. do organu wpłynął wniosek W. D. o uchylenie w trybie art. 161 § 1 Kpa decyzji o cofnięciu pozwolenie na utworzenie Wyższej Szkoły [...] w L. oraz nakazującej jej likwidację Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 61a § 1 Kpa, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia w trybie art. 161 § 1 Kpa decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Rozstrzygniecie argumentował okolicznością toczenia się postępowania sądowo-administracyjnego, którego przedmiotem są wyżej wskazane decyzje z dnia [...] kwietnia 2016 r. i z dnia [...] października 2016 r. Po rozpatrzeniu wniosku W. D. z dnia [...] marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego uznał, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem powyższego postanowienia. Minister wskazał, iż w sytuacji skutecznego wniesienia skargi do sądu na daną decyzję, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym, istnieje przeszkoda do wszczęcia w tej sprawie postępowań nadzwyczajnych celem wzruszenia decyzji objętej kontrolą sądu administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 161 § 1 Kpa jest szczególnym trybem w przeciwieństwie do postępowania zwykłego. Zatem wniesienie skargi do sądu, powoduje utratę przez organ administracji publicznej kompetencji do wszczynania i prowadzenia nadzwyczajnych postępowań i wydana w takim postępowaniu decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa (porównaj wskazane w uzasadnieniu postanowienia z dnia 28 lutego 2016 r. orzeczenia: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99; wyroki NSA: z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 50/06; z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I FSK 1470/06; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I FSK 485/09; z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 2292/10; z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 680/13; z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 530/13, wyrok z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1210/16 - a także Komentarz do ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. prof. R. Hauser oraz prof. M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2013). Z tej przyczyny wystąpiła oczywista przeszkoda do podjęcia wnioskowanego postępowania nadzwyczajnego – druga przesłanka wyszczególniona w art. 61a § 1 Kpa (porównaj wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1114/15). Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Wyższą Szkołę [...] w L. oraz jej założyciela W. D. Postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie: 1/ art. 61 a § 1 Kpa, przez jego niewłaściwe zastosowanie - polegające na odmowie wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym o uchylenie ostatecznej decyzji, które było dopuszczalne - a organ miał obowiązek rozpoznania wniosku strony w tym względzie; c 2/ art. 154 § 1, § 2 § 3, art. 155, art. 156, art. 157, art. 158, art. 159 § 1 i § 2, art 160, art. 161, art. 162 oraz art. 163 Kpa, przez ich niezastosowanie wbrew art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 Kpa, które to przepisy nakazują organowi rozpoznanie wniosku strony; 3/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, przez naruszenie zasady prawdy materialnej poprzez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie nieaktualnych okoliczności oraz z pominięciem szeregu dokumentów - zarówno przekazanych przez strony postępowania - jak i znanych z urzędu; 3/ art. 107 1 Kpa, przez zaniechanie sporządzenia rzetelnego uzasadnienia faktycznego - w tym oparcie ustaleń na błędach rzeczowych, w szczególności, że w sprawie zaistniała przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania o uchylenie decyzji nakazującej likwidację Uczelni z powodu wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę ostatnią decyzję. W konkluzji skargi skarżący wnieśli o: 1/ uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia w całości; 2) uchylenie decyzji nakazującej likwidację Wyższej Szkoły [...] w L. zgodnie z wnioskiem strony - bo "[...]"; 3) wstrzymanie wykonania w/w zaskarżonych orzeczeń organu; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu całkowitych kosztów postępowania. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga musi zostać uwzględniona, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych. Zagadnienie zbiegu postępowań nadzorczych wobec decyzji poddanej kontroli sądów administracyjnych, stanowiło zagadnienie kontrowersyjne i istotnie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia orzecznictwo jednoznacznie negowało istnienie równoległe obu postępowań (sądowo- administracyjnego i administracyjnego nadzorczego). Jakkolwiek powszechnie była kwestionowana niedopuszczalność zbiegu takich postepowań i jednak brak było jednoznacznych wskazówek, co w sytuacji, wniesienia skargi i złożenia wniosku o skontrolowanie danej decyzji w trybie nadzorczym, ma uczynić organ w takim wnioskiem. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II GPS 1/17 rozstrzygnął powyższy problem. Uchwała ta stanowi, iż w trakcie postępowania sądowo-administracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt Kpa do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego. W uzasadnieniu prawnym do tej uchwały NSA podkreślił, iż w wielu przypadkach uruchomienie trybów nadzwyczajnych ograniczone jest terminami, a zatem aby je zachować strona powinna złożyć wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, nie czekając na zakończenie postępowania sądowego (P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowo-administracyjnym, Wrocław 2014, s. 165). NSA podkreślił także, iż uruchomienie i przeprowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego z urzędu, po wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym, może się odbyć w ramach trybu określonego w art. 54 § 3 p.p.s.a. tj. samokontroli oraz ewentualnie trybu wskazanego w art. 117 § 1 p.p.s.a. tj. mediacji. Są to jedyne dopuszczone przez ustawodawcę drogi ingerencji przez organ w postępowanie przed sądem administracyjnym (zob. B. Dauter, Postępowania nadzwyczajne a wszczęcie postępowania sądowego, w: Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2014, s. 208-209). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania zakończonych zaskarżoną decyzją lub postanowieniem, to jednak organ - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa (lub art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej) - jest w takim przypadku zobowiązany do zawieszenia postępowania, aż do prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym. Załatwienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przez organ będzie bowiem możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia. Rozpatrzenie sprawy przez sąd powinno być traktowane, tak jak rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanych przepisów (zob. P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowo-administracyjnym, Wrocław 2014, s. 166-167). Powyższe rozważania uzasadniają stanowisko, że w trakcie postępowania sądowo-administracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego. Organ, podejmując zaskarżone postanowienie nie mógł znać powyższej uchwały, bowiem został ona podjęta kilka miesięcy później, niż zaskarżone postanowienie Niemniej jednak uchwała ta, jako podjęta w składzie 7 sędziów, wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nadto, jedyną przyczyną, jaką organ wskazał, dla uzasadnienia odmowy podjęcia postępowania o uchylenia w trybie art. 161 § 1 Kpa decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego cofającej pozwolenie na utworzenie Wyższej Szkoły [...] w L. oraz nakazującej jej likwidację, był zbieg wnioskowanego postępowania z postępowaniem toczącym się przed sądem administracyjnym ze skargi na tę właśnie decyzję. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mając na uwadze powyższą uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygniecie (oparte na takiej subsumpcji, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia) nie było właściwe i dlatego musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ, ponownie rozpatrując wniosek o podjęcie postępowania administracyjnego o uchylenie w trybie art. 161 § 1 Kpa decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego cofającej pozwolenie na utworzenie Wyższej Szkoły [...] w L. oraz nakazującej jej likwidację, jeżeli nie stwierdzi brak innych (niż wskazane w zaskarżonym postanowieniu) przeszkód procesowych do wszczęcia niniejszego postępowania, zgodnie z powyższą uchwałą, powinien je wszcząć i następnie zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego. Odnosząc się do żądań skargi, podkreślić należy, iż orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie opowiadało się za niedopuszczalnością równoległego toczenia się postępowań w trybach postępowań nadzwyczajnych i postępowań sądowo-administracyjną wobec tych samych decyzji ostatecznych (porównaj orzecznictwo wskazane w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r.) i dlatego wszystkie twierdzenia i żądania skargi w tym zakresie są chybione. Natomiast żądanie wskazane w pkt.2) skargi ma charakter emocjonalny i z tych powodów nie poddaje się weryfikacji sądu administracyjnego, zaś żądanie wskazane w pkt.3) skargi nie jest możliwe rozpoznanie w tym postępowaniu. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) pkt c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach procesu Sąd orzekł zgodnie z art. 200 powyższej ustawy.