II SA/Wa 1020/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Adam Lipiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty należności z tytułu wypracowanych godzin ponadnormatywnego czasu służby oddala skargę Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 90, poz. 757) po rozpatrzeniu odwołania M.T. utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie wypłaty należności z tytułu wypracowanych godzin ponadnormatywnego czas służby. W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny S.G. wskazał, co następuje. M.T. rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału S.G. z dnia [...] grudnia 2014 r. został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. M.T. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału S.G. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w wymiarze 626 godzin i 50 minut wypracowany do dnia [...] sierpnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Komendant [...] Oddziału S.G. odmówił wypłaty. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył powyższe fakty i potwierdził, że z posiadanej dokumentacji wynika, że od [...] sierpnia 2005 r. do dnia zwolnienia ze służby M.T. nie wypracował godzin nadliczbowych. Organ wskazał i omówił jaki ekwiwalent został wypłacony w dacie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, przytoczył art. 118 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej z dnia 12 października 1990 r. i wskazał, że na podstawie art. 23 ust. 1 w związku z art. 26 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 90, poz. 757) wspomniany ekwiwalent przysługuje za służbę w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2, pełnioną po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W konkluzji organ pierwszej instancji uznał, że skoro M.T. wypracował nadgodziny przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. to w świetle przytoczonych przepisów brak jest podstaw prawnych do wypłaty tego ekwiwalentu za nadgodziny wypracowane przed dniem [...] sierpnia 2005 r. Na skutek odwołania M.T. sprawę rozpatrzył Komendant Główny S.G., który decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. podzielił zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Komendant Główny S.G. wskazał, iż z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw wynika, że "1. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 1 pkt 36, przysługuje za służbę w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy wymienionej w art. 1, pełnioną po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy". Natomiast z art. 26 zawierającego przepisy o wejściu w życie wynika, że art. 1 pkt 36 (nowelizujący art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 2a w brzmieniu przyznającym prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny bez trzyletniego ograniczenia) i art. 23 wszedł w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r. (art. 26 pkt 1). Bezsporne jest, iż M.T. wypracował nadgodziny, za które żąda wypłaty ekwiwalentu pieniężnego przed dniem [...] sierpnia 2005 r. powyższe w ocenie organu uniemożliwia uwzględnienie wniosku. Komendant Główny S.G. wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w pkt 8 wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08 uznał, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe": jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji, nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Nie oznacza to, że Trybunał Konstytucyjny uznał również niekonstytucyjność art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r. II SA/Wa 1093/10), czy art. 118 ust. 2 i 2a ustawy o Straży Granicznej, ponieważ Trybunał nie odnosił się w tym wyroku do żadnego przepisu ustawy o Straży Granicznej. W wykonaniu ww. wyroku Trybunału z dniem 5 grudnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351). Przepis art. 2 tej ustawy zmienił m. in. dotychczasowe brzmienie art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i uchylił art. 118 ust. 2a ustawy o Straży Granicznej, ograniczające do trzech lat wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3. Zrezygnowanie przez ustawodawcę z występującego w art. 118 ust. 2 ograniczenia wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata, nie spowodowało przyznania prawa do ekwiwalentu "za nadgodziny" wypracowane przed dniem [...] sierpnia 2005 r., gdyż po pierwsze: jak wskazano wyżej w uzasadnieniu projektu ustawy nie było to intencją ustawodawcy; po drugie, przed tym dniem funkcjonariuszom Straży Granicznej (a także innych służb) nie przysługiwało prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Organ drugiej instancji podkreślił, iż norma prawna ma zastosowanie do tych czynów, stosunków, czy zdarzeń, które powstają od momentu jej wejścia w życie. Ustawa z dnia 27 września 2013 r. nie zawiera przepisu przejściowego, który by określał sposób traktowania okresów niewykorzystanych urlopów i czasu wolnego do których funkcjonariusz nabył prawo przed dniem jej wejścia w życie. Na poparcie swojego poglądu przywołał wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 722/12 oraz uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97. Polemizując z zarzutami odwołania Komendant Główny S.G. wskazał, iż wbrew twierdzeniom M.T. organ pierwszej instancji jako podstawę prawną swojej decyzji nie powołał art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Z kolei zapis, wskazany w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia września 2005 r., iż sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentu za czas wolny od służby stosuje się od dnia [...] sierpnia 2005 r. nie ma znaczenia konstytutywnego, a jedynie znaczenie informacyjne. Wynika to z treści art. 23 (w którym kreowano prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby jednocześnie stanowiąc, iż ekwiwalent przysługuje za okresy służby pełnionej po dniu wejścia w życie omawianej ustawy) w związku z art. 26 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Natomiast odnosząc się do wskazanego w odwołaniu wyroku NSA z dnia listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 107/10, należy zauważyć, że pogląd dotyczący obowiązku organu administracji stosowania wprost Konstytucji jeżeli w jego ocenie akt prawny jest niezgodny z Konstytucją jest niejednolity i nieutrwalony w orzecznictwie sądowym. (porównaj wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 493/09, w którym sąd uznał, iż "Przepis Konstytucji nie może sam w sobie stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej". Jednocześnie z utrwalonej linii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (np. wyroki w sprawach o sygn. akt: P 12/98, P 8/99, P 8/00, U 4/97, Sk 19/99, a zwłaszcza wyroku pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2000 r. sygn. akt P 4/99) wynika, iż w żadnym wypadku podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji. M.T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której Komendantowi Głównemu Straży Granicznej zarzucił: wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. w oparciu o regulacje pozostające w sprzeczności z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skutkujące odmową wypłaty ekwiwalentu za nadgodziny wypracowane przez skarżącego; naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa, polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji wobec pozbawienia skarżącego możliwości czynnego udziału w sprawie, zagwarantowanego treścią art. 10 Kpa. W konkluzji skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu skargi, wskazał, iż jego zdaniem, stosunek służbowy ustał z dniem [...] lutego 2015 r. i od tego dnia rozpoczyna się obliczanie niewykorzystanego czasu wolnego, za który przysługuje ekwiwalent, co wynika z przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o S.G. Podkreślił, iż jego prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, jako prawo do rocznego płatnego urlopu, wynika z zasad wskazanych w art. 31 ust. 3 i art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Wskazując na wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt V CSK 310/08; z dnia 30 października 2002 r. V CNK 1456/00; z dnia 7 listopada 2002 r., V CKN 1493/00; z dnia 18 września 2002 r., III CKN 326/01; z dnia 24 października 2003 r., III CK 36/02; z dnia 24 czerwca 2004 r., III CK 536/02, skarżący wniósł o sformułowanie stosownego pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, argumentując ją w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 Kpa, organ wskazał, iż skarżący nie wskazał w tym zakresie na żadne konkretne skutki tego naruszenia i podkreślił, iż w niniejszej sprawie nie było przeprowadzane żadne postępowanie dowodowe, albowiem stan faktyczny sprawy przedstawiony przez skarżącego nie był przez organ kwestionowany i nie budził wątpliwości. Komendant Główny S.G. wskazał także, iż skarżący nie wskazał jakiego przepisu ma dotyczyć wnioskowane przez niego pytanie do Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W tej sprawie sądem tym jest - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, w brzemieniu przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Tak więc Sąd ten jedynie bada, czy zaskarżona decyzja administracyjna jest zgodna z obowiązującym prawem. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz zwolniony ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata. Natomiast z art. 118 ust. 2a cytowanej ustawy wynika, iż funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za 3 ostatnie lata. Brzmienie powołanego przepisu art. 118 ustawy o Straży Granicznej wprowadzone zostało w życie przez art. 1 pkt 36 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 90, poz. 757). Zgodnie z art. 26, ustawa ta weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 maja 2005 r., z wyjątkiem między innymi, art. 1 pkt 36 i art. 23, które zaczęły obowiązywać po upływie 3 miesięcy od dnia ich ogłoszenia, tj. w dniu 24 sierpnia 2005 r. Stąd też stan faktyczny niniejszej sprawy – dotyczący wypłaty należności z tytułu wypracowanych godzin ponadnormatywnego czas służby powstałego do dnia [...] sierpnia 2005 r. w ogóle nie może być regulowany tymi przepisami. Stosownie do treści art. 23 tej ustawy, przyznanie ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 1 pkt 36 za niewykorzystany czas wolny od służby, możliwe jest tylko za służbę w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, pełnioną po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, nie zaś jak w niniejszej sprawie, za okres wstecz licząc od daty wejścia omawianej ustawy w życie. Powyższe stanowi o prawidłowości decyzji podjętych w niniejszej sprawie przez organy Służby Celnej obu instancji. W niniejszej sprawie przyczyną wydania decyzji odmownej był brak podstawy prawnej do pozytywnego rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego, zawartego w jego wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. W tym miejscu podkreślić należy, iż żaden organ administracyjny nie może przyznawać należności za okres nieuregulowany przepisami prawa i nadto za okres, gdy prawo takiej należności nie przewidywało. Pozytywne dla strony rozstrzygniecie organu administracji w postępowaniach administracyjnych wyznaczają bowiem konkretne przepisy funkcjonujące w konkretnym czasie. Natomiast podstawy prawnej do rozstrzygnięcia jakiejkolwiek sprawy administracyjnej nie można upatrywać jedynie w przepisach Konstytucji RP. Dlatego poza zakresem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie pozostaje kwestia, czy sprawę rozliczenia czasu wolnego od służby za okres wstecz od daty [...] sierpnia 2005 r. ustawodawca uregulował w sposób słuszny i celowy, a w szczególności dlaczego nie nadał mocy wstecznej ustanowionej normie prawnej w ustawie nowelizującej. Zagadnienie to - jak przyjmuje się zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie - należy do sfery objętej swobodą przysługującą organowi władzy ustawodawczej, której członkowie ponoszą odpowiedzialność polityczną (porównaj wyroki TK: z 20 listopada 1995 r. K 23/95, z 29 maja 1996 r. K 22/95, z 20 grudnia 1999 r. i z 10 lipca 2000 r. SK 21/99 oraz wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r. I OSK 1861/06)). Także poza tą sferą pozostaje także zagadnienie, dlaczego skarżący swoich należności z tytułu nierozliczenia czasu wolnego od służby usiłuje dochodzić dopiero po przeszło 10 latach od ich sukcesywnego powstawania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest trafny zarzutu skargi naruszenia art. 32 oraz art. 66 Konstytucji RP. Funkcjonariusz Straży Granicznej nie jest pracownikiem w rozumieniu Kodeksu pracy, a zatem nie mają do niego zastosowania, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, przepisy Kodeksu pracy, w tym przepisy o czasie pracy i wynagrodzeniu za godziny nadliczbowe. Nie można zatem z tej regulacji wywodzić roszczenia funkcjonariusza Straży Granicznej o ekwiwalent pieniężny z tytułu pełnienia służby w czasie wyznaczonym mu przez przełożonych, a przekraczającym czas wynikający z rozkładu czasu służby, a dla oceny zasadności roszczenia o ekwiwalent pieniężny nie ma znaczenia fakt, że skarżący tego czasu wolnego nie wykorzystał. W tej sprawie nie można powoływać się również na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1). Nie można bowiem tej równości traktować w sposób absolutny i dosłowny, co zresztą mogłoby obrócić się przeciwko funkcjonariuszom Straży Granicznej, pozbawiając ich tytułu do tych uprawnień i przywilejów, których nie mają osoby mające status pracowników. Równość wobec prawa oznacza równe traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji. Funkcjonariusze Straży Granicznej są zatrudniani na innych zasadach niż pracownicy i w związku z tym odwoływanie się do pracowniczego uprawnienia do wynagrodzenia za godziny nadliczbowe, nie jest uzasadnione. (porównaj wyrok NSA z dnia 14 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 2478/00). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08 orzekł o niezgodności art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z Konstytucją, co nie oznacza, że uznał on również niekonstytucyjność art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej (porównaj wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r. II SA/Wa 1093/10). Nadto konstytucyjna zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji, biorąc także pod uwagę przepisy przejściowe, a przy ich braku - cezurę obowiązywania danego przepisu wskazana w ustawie. W odniesieniu do wypłaty równoważnika za niewykorzystany czas wolny (art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej) cezurę czasową stanowi art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., który wprowadził ten równoważnik. Nie można także uznać za trafny zarzut skargi naruszenia art. 10 Kpa, skoro stan faktyczny niniejszej sprawy był niesporny, a rozbieżności miedzy organem i skarżącym dotyczą jedynie stosowania norm prawnych. Z tych wszystkich wyżej wskazanych przyczyn także jest chybiony zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się aby zaskarżona decyzja oraz utrzymujące ją w mocy decyzja organu pierwszej instancji dotknięta była wadą powodującą ich nieważność albo uchylenie, dlatego ze względów wyżej opisanych, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.