II SA/Wa 1035/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego - oddala skargę - Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej PSP) decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 i 107 § 1 i 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przyznania ogn. K. K. pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny PSP podniósł, iż ogn. K. K., po wybudowaniu domu wystąpił do Komendanta Miejskiego PSP [...] z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 80 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W wyniku przeprowadzonego postępowania Komendant Miejski PSP [...] wydał decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej. W wyniku złożonego przez stronę odwołania [...] Komendant Wojewódzki PSP decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę Komendantowi Miejskiemu PSP [...] do ponownego rozpoznania. Następnie Komendant Miejski PSP [...] wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], którą ponownie odmówił przyznania ogn. K. K. pomocy finansowej. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 80 w związku z art. 81 ustawy o PSP. Od decyzji tej ogn. K. K. wniósł odwołanie, którego [...] Komendant Wojewódzki PSP nie uwzględniał i decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. Od tej decyzji strona nie wnosiła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 13 października 2010 r. ogn. K. K. wniósł do Komendanta Głównego PSP wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Komendant Główny PSP, po przeprowadzeniu analizy wniosku, uznał się za organ niewłaściwy w sprawie w świetle przepisu art. 157 k.p.a. i wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] przekazujące przedmiotowy wniosek według właściwości [...] Komendantowi Wojewódzkiemu PSP. Tenże organ, nie znajdując podstaw do uwzględniania wniosku strony decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Od ww. decyzji strona wniosła odwołanie do Komendanta Głównego PSP podnosząc, iż organ błędnie zinterpretował przepisy art. 80 ust. 1 w zw. z art. 81 ustawy o PSP. Komendant Główny PSP nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż podstawę materialno-prawną poddanej kontroli nadzorczej decyzji stanowił przepis art. 80 w zw. z art. 81 ustawy o PSP. Przepis art. 80 powołanej ustawy stanowi, że strażakowi "(...) mianowanemu na stale, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, zwana dalej "pomocą finansową", (...) chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej." Przepis ten określa przesłanki wymagane dla przyznania strażakowi pomocy finansowej. Przywołany art. 80 ust. 1 ustawy o PSP uzależnia otrzymanie przedmiotowej pomocy od spełnienia przez strażaka dwóch przesłanek pozytywnych. Przesłankami tymi są mianowanie strażaka na stałe (co z kręgu uprawnionych wyłącza strażaków w służbie przygotowawczej) i nieotrzymanie przez strażaka w toku dotychczasowej służby lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie przydziału lokalu, Innymi słowy, jeżeli strażak nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a nie istnieje faktyczna możliwość przydzielenia mu lokalu w drodze decyzji administracyjnej, jest on uprawniony do otrzymania pomocy finansowej. Decydujące znaczenie przy ocenie przesłanek ma zatem zbadanie czy wnioskodawca może otrzymać rzeczony lokal w drodze decyzji. Przepis art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale nie można przydzielić strażakowi "(...) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy." Komendant Miejski PSP [...] uznał, że skoro ogn. K. K. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej po ukończeniu budowy domu, spełniona została przesłanka z art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP. Organ II instancji zwrócił uwagę, iż w opinii ogn. K. K. decyzja oparta na takiej interpretacji przepisów ustawy o PSP jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Odwołujący się twierdzi, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji naruszył treść art. 80 ust. 1 ustawy o PSP ten sposób, że niewłaściwie odczytał jego znaczenie. W opinii strony fakt, że wniosek o przyznanie pomocy został złożony po wybudowaniu domu nie może mieć negatywnego wpływu na uprawnienie do pomocy finansowej. Odwołujący się wywiódł, że jeżeli pomoc finansowa nie przysługuje strażakowi w przypadku wybudowania domu to tym bardziej nie przysługuje strażakowi, który nabył na własność lokal mieszkalny i po tym zdarzeniu wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy Komendant Główny PSP stwierdził, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy rozstrzygnięcie organu różni się od brzmienia normy prawnej zastosowanej jako jego podstawa już po prostym ich zestawieniu. Dla zbadania zaś czy organ I instancji słusznie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP należało sięgnąć do sądowych interpretacji odnośnych przepisów ustawy o PSP. Przywołując fragmenty uzasadnień wyroków WSA w Olsztynie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt. SA/Ol 157/08 (publik. LEX nr 515275), NSA z dnia 12 lutego 2000 r. sygn. akt. I SA 388/99, NSA z dnia 16 stycznia 2003 r. sygn. akt. I SA 1285/01 (publik. LEX 12321) organ nadzorczy stwierdził, iż w świetle tych orzeczeń argumenty skarżącego zdają się być uzasadnione, bowiem przedmiotowe przepisy, przy zastosowaniu wykładni celowościowej, rzeczywiście można interpretować inaczej, niż uczynił to Komendant Miejski PSP. Jednakże jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt. II OSK 489/05 (publik. LEX nr196694) spór "(...) co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." Komendant Główny PSP nie znalazł zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W opinii Komendanta Głównego PSP strona nie poddawszy decyzji [...] Komendanta Wojewódzki PSP z dnia [...] czerwca 2009 r. kontroli sądowej ograniczyła zasób środków prawnych jedynie do trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych, które cechują się swoistym reżimem prawnym, skierowanym na ochronę trwałości decyzji ostatecznych. Decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] marca 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z naruszeniem prawa materialnego art. 80 ust. 1 oraz art. 81 ustawy o PSP, a także przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż decyzje odmawiające przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego rażąco naruszają treść art. 80 ust. 1 ustawy o PSP. Komendant Główny PSP stwierdził w zaskarżanej decyzji, że przepisy w przedmiotowej sprawie rzeczywiście nie przewidują terminu w jakim strona ma lub może wystąpić z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. Wyjaśnił również, że warunkiem przyznania pomocy finansowej funkcjonariuszowi jest najpierw brak lokalu mieszkalnego, następnie jego uzyskanie. Komendant Główny stwierdził jednak, że nie może uchylić decyzji, ponieważ uznał, przywołując jednocześnie odpowiednie orzeczenie sądu, że w danym przypadku chodzi o spór interpretacyjny prawa, co nie stanowi jego rażącego naruszenia. Skarżący uważa jednak, że w tym przypadku nie występuje spór w zakresie interpretacji podstawy prawnej decyzji, lecz rozbieżności która jest niewątpliwa, daje się łatwo stwierdzić, co w świetle orzecznictwa sądów stanowi rażące naruszenie tego prawa. Z treść § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków PSP, w którym prawodawca stwierdził, że strażak mianowany na stałe składa wniosek o przyznanie pomocy finansowej, dołączając do niego dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez strażaka lub jego małżonka o lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej, a w szczególności odpis i z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu albo domu jednorodzinnego sporządzoną w formie aktu notarialnego, lub umowę przedwstępną kupna lokalu albo domu jednorodzinnego, jednoznacznie wynika, iż strażak może złożyć wniosek o przyznanie pomocy finansowej gdy już posiada na własność lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny. Nie może być zatem mowy o sporze co do interpretacji art. 80 ust. 1 ustawy o PSP. Podstawowe znaczenie przy zastosowaniu powołanych przepisów w niniejszej sprawie ma fakt, że skarżący uzyskał dom jednorodzinny, w tym celu zaciągnął kredyt, przez co samodzielnie zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe i dlatego stał się uprawnionym do otrzymania pomocy finansowej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ, orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślenia też wymaga, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1092/06 (publik. LEX nr 355449) NSA wyraził pogląd, iż: "(...) do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości, co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów". Zauważono również, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie prawa. W niniejszej sprawie skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. orzekającej o odmowie przyznania mu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Odmowa przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia została podyktowana tym, że w dacie złożenia wniosku (2 lutego 2009 r.) funkcjonariusz posiadał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, tj. dom jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, który z dniem 1 września 2008 r. został oddany do użytkowania w trybie art. 54 Prawa budowlanego. Skoro skarżący w dacie orzekania nie był uprawniony do przydziału decyzją lokalu mieszkalnego to nie nabył on prawa pochodnego do pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Materialną podstawę prawną wydania przedmiotowej decyzji stanowił przepis art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12 poz. 68 ze zm.). W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania poddanej kontroli nadzorczej decyzji, strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, zwana dalej ,,pomocą finansową", z zastrzeżeniem ust. 5, chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. W świetle postanowień art. 81 pkt 2 tej ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Mając na uwadze treść powyższych regulacji prawnych, nie jest rzeczą oczywistą, widoczną "na pierwszy rzut oka", że prawo strażaka do przedmiotowej pomocy finansowej może być realizowane wówczas, gdy posiada on już dom jednorodzinny, w którym zamieszkuje. Innymi słowy, prawo to przysługuje nadal choć, w dacie złożenia wniosku strażak posiada już zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Wykładnia językowa ww. przepisów za takim stanowiskiem nie przemawia. Świadczy o tym stwierdzenie zawarte w art. 80 ust. 1: "chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej". Wykładnia językowa ma pierwszeństwo przed innymi wykładniami prawa. Stosowanie innych wykładni prawa jest wskazane wówczas, gdy wykładnia językowa jest niewystarczająca dla odczytania znaczenia danego przepisu prawnego. Do zgoła odmiennych wniosków, niż przedstawione powyżej, można dojść jedynie stosując wykładnię celowościową art. 80 ust. 1 i art. 81 pkt 2 ustawy o PSP. Taką też wykładnię stosowały sądy administracyjne w wyrokach przytoczonych przez Komendanta Głównego PSP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a potwierdzających zasadność twierdzeń skarżącego, co do interpretacji powołanych przepisów prawa. Przykładowo, WSA w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 157/08 (publik. LEX nr 515275) stwierdził, cyt.: "... dokonując analizy powyżej cytowanego przepisu art. 80 ust. 1 nie można ograniczyć się wyłącznie do jego wykładni gramatycznej. Przede wszystkim należy mieć na względzie jego wykładnię celowościową pozwalającą traktować określenie "na uzyskanie lokalu" jako cel na jaki pomoc ta jest przeznaczona. Skoro więc przepisy prawa materialnego nie limitują czasu przyznania pomocy, to roszczenie o uzyskanie pomocy finansowej może być dochodzone przez funkcjonariusza w każdym czasie". Należy w tym miejscu podkreślić, iż podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, iż sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie ma zastosowania, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze – patrz przykładowo wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 32/08 (publik. LEX nr 483424). W przypadku gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa – wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 996/06 (publik. LEX nr 354687). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż argumenty podniesione przez skarżącego w skardze z pewnością zasługiwałyby na uwzględnienie, gdyby sprawa o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego była rozpoznawana w trybie zwykłym. Jednakże zarzuty skargi, oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa w postępowaniu nadzorczym, nie mogą zostać uznane za zasadne. Poddana kontroli nadzorczej decyzja odmawiająca skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, wbrew twierdzeniom strony, nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.