II SA/Wa 1056/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi W.S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę W.S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2019 r. (nr [...]), którym organ utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...]z dnia [...] lutego 2019 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze Służby Celno-Skarbowej. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia 5 maja 2017 r., powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., zwanej dalej ustawą wprowadzającą), złożył W.S. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W dniu 23 maja 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy. W dniu 12 lipca 2019 r. W.S. zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. (nr [...]), odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w tej sprawie. Z akt sprawy wynika, że postanowienie to jest ostateczne. W tych okolicznościach faktycznych W.S. w dniu 11 stycznia 2019 r. ponownie zwróciła się do organu I instancji o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w przedmiocie jej zwolnienia ze służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w przedmiocie jej zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał treść art. 61a § 1 k.p.a. i podał, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w tym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Taką "uzasadnioną przyczyną", stanowi w niniejszej sprawie postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. W.S. w zażaleniu na to postanowienie zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie oraz art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 60 i art. 78 Konstytucji RP. Skarżąca podniosła m. in., że rozstrzygnięcie organu pozbawia ją "prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej" jej zwolnienia ze służby jest jej niezbędna do otrzymania emerytury mundurowej. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podzielił zapatrywanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], że w rozpatrywanej sprawie występuje "uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania w postaci istnienia w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia tego organu z dnia [...] lipca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby. Szef Krajowej Administracji Skarbowej dodał, że według art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek pracy (na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony), przekształca się w stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej (odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony). Organ podał, że z przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018r. poz. 2373) wynika, że do wniosku o emeryturę należy dołączyć dokument stwierdzający m. in. datę i podstawę prawną zwolnienia ze służby lub przekształcenia albo wygaśnięcia stosunku służbowego. Skarżąca, która przyjęła propozycję zatrudnienia w Służbie Celno-Skarbowej, do wniosku o emeryturę powinna załączyć otrzymaną propozycję zatrudnienia oraz złożone oświadczenie o przyjęciu tej propozycji. W.S. nie została zwolniona ze służby, a jej dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy. W.S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2019 r. zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz w związku z art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 2, art. 78 Konstytucji RP. Skarżąca stwierdziła, że organ powinien wydać decyzję o jej zwolnieniu ze służby. W przeciwnym wypadku, zostaje ona pozbawiona prawa do kontroli tego zwolnienia i wykazania, że została potraktowana niesprawiedliwie. W.S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przypomnieć, że skarżącej, będącej uprzednio funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, przedstawiono propozycję zatrudnienia w ramach stosunku pracy, która została przez nią przyjęta. W tym stanie faktycznym W.S. domagała się od organu wszczęcia postępowania w przedmiocie zakończenia jej stosunku służby po przyjęciu przez skarżącą propozycji zatrudnienia (tj. jej "ucywilnienia"). Z przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wynika, że organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli wniosek w tej sprawie nie pochodzi od strony lub postępowanie z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być wszczęte. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 i z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, dostępne na stronie internetowej: nsa.gov.pl/orzecznictwo). Zdaniem Sądu, w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. NSA podniósł m. in., że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. W przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Według NSA nie można też wywieść obowiązku wydania decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej, który przyjął propozycję zatrudnienia z art. 179 i 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej statuujących przesłanki zwolnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Przepisy te bowiem nie znają przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, o której mowa, zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek zwolnienia celnika ze służby posiada charakter zamknięty. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że powołana uchwała siedmiu sędziów NSA ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W zaskarżonym postanowieniu Szef Krajowej Administracji Skarbowej podzielił stanowisko organu I instancji (Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]) co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie zwolnienia W.S. ze służby w Służbie Celno-Skarbowej z uwagi na istniejące w obrocie prawnym postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w tej właśnie sprawie. Innymi słowy, w ocenie organów, rozstrzygnięcie ostatecznym postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o jej zwolnieniu ze Służby Celno-Skarbowej, dawało podstawę do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w odniesieniu do kolejnego wniosku skarżącej złożonego w tym przedmiocie. Sąd nie podziela tego stanowiska organu i stwierdza, że charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie pozwala na wywodzenie z niego skutków prawnych, takich jak przy decyzjach administracyjnych. Przepis art. 126 k.p.a. pozwala na odpowiednie stosowanie do postanowień określonych unormowań dotyczących decyzji, a odpowiednie zastosowanie norm wymienionych w tym przepisie wymaga uwzględnienia różnic wynikających z odmiennego charakteru decyzji i postanowień. Oznacza to, że ustanowiona w przepisie art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych oraz wyrażona w art. 110 k.p.a. zasada związania organu wydaną przez siebie decyzją podlegają modyfikacji odpowiednio do specyfiki postanowień o odmowie wszczęcia postępowania. Nie można bowiem nie dostrzec różnicy pomiędzy postanowieniem z art. 61a § 1 k.p.a., wydawanym na etapie przedjurysdykcyjnym, a decyzją, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że organ administracji publicznej, który wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., nie prowadzi postępowania administracyjnego, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1572/15, LEX nr 2239298, wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II OSK 80/15, LEX nr 2169201). Prowadzi to do wniosku, że z zasadą res iudicata mamy do czynienia wówczas, gdy wydana zostaje decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończąca sprawę, natomiast postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej (por. wyroki NSA z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 112/15, LEX nr 2108288, z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 295/15 oraz z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2565/16). Biorąc powyższe pod uwagę, sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.